Bu tanım, ilk bakışta, ABD tipi bir Başkanlık Sistemini, en azından ona benzer bir sistemi akla getirmektedir. Çünkü halen başkanlık sistemini uygulayan ülkeler arasında gerçek bir kuvvetler ayrılığına dayanan ve birey hürriyetlerinin devlete karşı korunmasını en temel öncelik haline getiren tek ülke, ABD'dir. Üstelik ABD, bu sistemi kuruluşundan beri, yani ikiyüz küsur senedir ârızasız şekilde sürdürebilmiş tek ülkedir. Ne var ki, bu başarının sırrı, başkanlık sisteminin erdemleri değil, ABD'nin tamamen kendisine özgü, benzeri olmayan tarihsel, kültürel, sosyolojik ve siyasal şartlarıdır ve bunların başka ülkelerce kopya edilmesi mümkün değildir. Nitekim aşağıda açıklanacağı gibi, başkanlık sistemini benimsemiş olan Latin Amerika ülkelerinin demokratik sicilleri hiç de parlak değildir.
Her şeyden önce, 18. yüzyıl sonlarında Amerikan devletini kuran toplum, İngiliz Tac'ının ve Anglikan kilisesinin baskılarından kaçan Anglo-Sakson göçmenlerin oluşturduğu bir toplumdur. Dolayısıyla ABD Anayasası'nın yapımında, birey hürriyetlerini güvence altına alabilmek için devlet iktidarını mümkün olabildiğince sınırlandırma düşüncesi, yani “sınırlı devlet” (limited government) fikri hâkim olmuştur. Nitekim ABD Anayasası'nın 1791 tarihli birinci değişikliğinde, o dönem için başka ülkelerde hayal edilmesi bile güç olan şu hüküm yer almıştır: “Kongre, bir dinin resmî din ilânına ilişkin ya da onun serbestçe icrasını yasaklayacak; veya söz ya da basın hürriyetini, veya halkın barışçıl toplanma ve şikayetlerinin giderilmesi için hükümete dilekçe verme hakkını kısıtlayacak kanun yapamaz.”
Yatay ve dikey düzlemde kuvvetler ayrılığı
Montesquieu'nün fikirlerinden büyük ölçüde esinlenen Amerikan “kurucu babalar”ı, birey hürriyetlerini koruyacak sınırlı devleti gerçekleştirmek, iktidarın tek bir merkezde toplanmasını önlemek amacıyla, yasama ve yürütme kuvvetlerinin keskin ayrılığına dayanan başkanlık sistemini kabul etmişlerdir. ABD, bu sistemin dünyadaki ilk örneğidir. Ancak, bununla da yetinilmeyerek, İngiliz hukuk devleti (rule of law) geleneğinin gereği olarak, yargı organına yasama ve yürütme karşısında tam bağımsızlık sağlanmıştır. ABD'nin, anayasal/sınırlı devletin en önemli araçlarından biri olan “kanunların anayasaya uygunluğunun yargısal denetimi”ni de, belli başlı Avrupa devletlerinden neredeyse bir buçuk yüzyıl önce, daha 1803 yılında Yüksek Mahkeme'nin ünlü Marbury v. Madison kararı yoluyla gerçekleştirmiş olduğunu da unutmamak gerekir. Bu denetim yolu, bir Fransız yazarın ifadesiyle, çok uzun süre “Broadway show'ları ve kovboy filmleri gibi ABD'ye özgü bir garabet” olarak görülmüştür.
ABD anayasa yapımcıları, anayasal/sınırlı devleti yaratırken sadece “yatay” düzeyde yani yasama, yürütme ve yargı organları arasında kuvvetler ayrılığını tesis etmekle kalmamışlar, en az onun kadar önemli olan “dikey” düzeydeki kuvvetler ayrılığını, yani federalizmi de gerçekleştirmişlerdir. Federalizm, devlet iktidarlarının bir merkezî (federal) devletle federe devletler arasında, anayasada belirtilen şekilde bölüştürülmesine dayanmaktadır. Nitekim ABD Anayasası'nın 1'inci maddesinin 8'inci bölümü, federal yasama organının (Congress) yetkili olduğu hususları saymış, bunların dışındaki konular federe devletlerin düzenlemelerine bırakılmıştır. Anayasa yargısının benimsenmiş olması, bu anayasal yetki bölüşümünün ihlâl edilmesini önleyecek bir güvencedir. Her federe devletin, federal Anayasa'ya aykırı olmamak şartıyla kendi anayasası, kendi kanunları, kendi seçilmiş yasama ve yürütme organları ve mahkemeleri vardır. Ayrıca, her federe devletin kendi içinde de, şehir ve kasabalar bakımından geniş ölçüde bir yerinden yönetim mevcuttur.
Federal sistemin temel bir özelliği de, federe devletlerin, federal devlet iradesinin oluşumuna “devlet olarak” katılma haklarıdır. Bunu sağlamanın başlıca yolu, yasama organının, biri nüfus esasına, diğeri federe devletlerin devlet olarak temsiline dayanan iki-meclisli bir yapıda olmasıdır. Nitekim ABD yasama organı (Congress), halkın nüfus esasına göre temsil edildiği Temsilciler Meclisi ile her federe devletin nüfusuna bakılmaksızın ikişer senatörle temsil edildikleri Senato'dan oluşmaktadır. Meclislerin farklı esaslara göre seçilmesinin doğal bir sonucu, bunlarda farklı partilerin çoğunlukta olabilmeleridir. Aynı şekilde, başkanla bir veya iki meclisteki çoğunlukların farklı partilere mensup olmaları mümkün ve uygulamada oldukça sık görülen bir durumdur. Bu da, Amerikan Anayasası'na hâkim olan “frenler ve dengeler” sisteminin etkinliğini arttıran bir faktördür. Bu anlamda, üniter devletlerde hiçbir zorunluluğu olmayan iki-meclis sistemi, federal devletlerde sistemin doğasından kaynaklanan bir zorunluluktur. ABD'de iki-meclis, eşit yetkilere sahiptir; hattâ Senato'nun, başkanın federal kamu görevlerine yaptığı atamaları onaylamak gibi, Temsilciler Meclisi'nin sahip olmadığı yetkileri de vardır. Nihayet, anayasa değişikliklerinde de bu federal karakter güçlü şekilde hissedilmektedir. Bir anayasa değişikliğinin gerçekleşmesi için, iki meclisin 2/3 çoğunlukla kabulünden sonra, federe devletlerin 3/4'ü tarafından da onaylanması şarttır. Keza, hiçbir federe devlet, kendi rızası olmaksızın, Senato'da eşit temsil hakkından yoksun bırakılamaz (m.5).
Başkanlık sisteminin başarısında toplumun etkisi
Görülüyor ki, Amerikan federalizmi, dünyadaki birçok göstermelik federal sistemin aksine, dikey düzeyde gerçek bir iktidar bölüşümüne dayanmaktadır. Bunun aksi de düşünülemezdi. Amerikan Kurucu Meclisi'nin federalizm tercihi, masa başında yapılmış bir tercih değil, Amerikan devletinin oluşum sürecinin doğal ve zorunlu bir sonucudur. ABD'yi meydana getiren 13 koloni, Britanya egemenliği döneminde bile büyük ölçüde kendi kendilerini yöneten, yarı-bağımsız devletçiklerdi. Nitekim onlar, Bağımsızlık Savaşı'nın kazanılmasını takiben önce 1777 yılında konfederasyon halinde, 1787'de de federasyon biçiminde bir araya gelerek bugünkü ABD'yi oluşturmuşlardır. Dolayısıyla, ABD Anayasası'nın yapımında bir üniter devlet seçeneği zaten söz konusu olamazdı.
Amerikan başkanlık sisteminin başarısını, bütün bu hukukî özelliklerin dışında ve ötesinde, Amerikan toplumunun ve Amerikan siyasal partilerinin özellikleri ile açıklamak gerekir. ABD'de her zaman, birey hürriyetlerinin temel öncelik taşıdığı, çok güçlü bir sivil toplum mevcut olmuş; insanların hayatları, devletle olan ilişkilerinden çok, sivil toplum içindeki konumlarıyla şekillenmiştir. Ünlü Fransız yazarı Alexis de Tocgueville, “Amerika'da Demokrasi” adlı eserinde (1835, 1840), Amerikan demokrasisinin başarı sırrını, güçlü sivil toplum yapısında, Amerikalıların her fırsatta çeşitli dernekler ve diğer sivil toplum kuruluşları içerisinde bir araya gelme yeteneklerinde görmüştür.
Bütün bu özellikler sonucu olarak Amerikan siyasal partileri, Avrupa'daki emsallerinden çok farklı niteliktedirler. İki büyük parti, son derece gevşek ve ademi-merkeziyetçi yapıda, âdeta 50 federe devlet partisinin bir konfederasyonu niteliğinde, disiplinden yoksun kuruluşlardır. Bu partilerin Avrupa partileri anlamında bir genel merkez örgütleri, hattâ bir liderleri yoktur. Başkan, kendi partisinin nominal anlamda lideri sayılsa da, başkanlık seçimini kaybeden partinin ulusal düzeyde bir lideri yoktur. Partilerin ulusal düzeydeki tek faaliyetleri, dört yılda bir başkan ve başkan yardımcısı adaylarını belirleyen parti kongreleridir (conventions). İki büyük parti, Demokratlar ve Cumhuriyetçiler arasındaki ideolojik farklar çok azdır. Merhum Süleyman Demirel, bu durumu, “İki parti arasındaki fark, Coca Cola ile Pepsi Cola arasındaki fark kadardır.” sözleri ile ifade etmişti. Burada, göçmen bir toplum olan Amerikan toplumunun, Avrupa'da uzun süreli ve derin siyasal mücadelelere yol açmış bulunan monarşi ve aristokrasi miraslarından yoksun oluşunun elbette bir etkisi vardır. Amerikan partilerinin uzlaşmacı ve pragmatik karakterleri, sistemin ciddî bir kilitlenmeye ve krize mâruz kalmaksızın işlemesini sağlamaktadır.
ABD'nin bu derece kendisine özgü tarihsel, siyasal ve sosyolojik özelliklerinden yoksun olan toplumlarda, başkanlık sisteminin ârızasız işlemesinin çok daha güç olduğu açıktır. Nitekim, bağımsızlıklarını takiben ABD örneğini taklid ederek başkanlık sistemini kabul etmiş olan Latin Amerika ülkelerinin demokratik sicili hiç de parlak değildir. Bunların çok büyük bir bölümünde demokrasi denemeleri, askerî darbeler, uzun süreli askerî diktatörlükler veya Juan Peron, Alberto Fujimori, Hugo Chavez gibi popülist otoriter rejimlerle kesintiye uğramıştır. 20. yüzyıl içindeki demokratik sicilleri nisbeten olumlu olan iki küçük ülke, Şili ve Uruguay bile yakın zamanlarda uzun süreli gaddar askerî rejimler tarafından yönetilmişlerdir. Bazı çevrelerin Türkiye için bir ilham kaynağı olabileceğini söyledikleri Meksika, yaklaşık bir yüzyıl boyunca de facto bir tek-parti rejimi ile (Devrimci Kurumlar Partisi, PRI) yönetilmiş, ancak son yıllarda yarışmacı bir rejime geçebilmiştir.
Ampirik veriler, başkanlık sistemlerinin daha istikrarlı ve askerî darbelere daha dayanıklı oldukları iddiasını tümüyle yalanlamaktadır. Alfred Stepan ve Cindy Skach'in OECD üyesi olmayan ve 1973-1989 döneminde en az bir yıl demokratik rejim altında yaşamış bulunan 53 ülke üzerindeki araştırmasına göre, bunlar arasında parlamenter rejimle yönetilenlerin yüzde 61'i, 1973-1989 arasında en az on yıl sürekli olarak demokratik rejimi sürdürmüşlerdir; başkanlık sistemiyle yönetilenler arasında ise bu oran, sadece yüzde 20'dir. Benzer şekilde, aynı dönemde parlamenter rejimle yönetilen ülkelerin ancak yüzde 18'i bir askerî darbeye maruz kalmış olduğu halde, başkanlık sistemiyle yönetilenlerde bu oran yüzde 40'tır.
Latin Amerika ve demokratikleşme dalgası
1970'lerin ortalarından beri dünyayı etkisi altına alan demokratikleşme dalgası (Huntington'un deyimiyle “demokratikleşmenin üçüncü dalgası”) Latin Amerika ülkelerinin siyasal rejimlerinde de belli bir iyileşme yaratmış, Brezilya, Arjantin, Şili ve Uruguay gibi ülkelerdeki askerî rejimler yıkılarak yerlerini demokratik rejimlere bırakmışlardır. Buna rağmen bu Kıta'nın demokratik performansının Batı Avrupa parlamenter rejimlerinden hayli geride olduğu bir gerçektir. Freedom House'un (FH) 2015 araştırmasına göre, Latin Amerika ülkelerinin çoğunluğu (Bolivya, Kolombiya, Ekvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Meksika, Nikaragua, Paraguay, Peru, Venezuela) “kısmen hür” (partly free) kategorisinde, Küba ise “hür olmayan” ülkeler arasında yer almaktadır. Brezilya, Arjantin, Şili ve Uruguay, “hür” ülkeler olarak nitelendirilmiştir.
Latin Amerika ülkelerinde demokratik rejimin nisbeten işler durumda olduğu dönemlerde dahi, bu rejimlerin yerleşik kurumsallaşmış liberal Batı demokrasilerinden hayli farklı bir rejim tipi oluşturduğu ileri sürülmüştür. Ünlü Arjantinli siyasal bilimci Guillermo O'Donnell, “delegasyoncu demokrasi” (delegative democracy) adını verdiği ve büyük ölçüde başkanlık sistemiyle bağlantılı olduğunu düşündüğü bu rejim tipini şöyle tanımlamaktadır:
“Başkan, milletin tecessüm etmiş hali ve onun çıkarlarının başlıca koruyucusu ve tanımlayıcısı olarak kabul edilir… Bu görüşe göre başka kurumlar -mesela mahkemeler ve yasama organı- can sıkıcı şeylerdir… Delegasyoncu demokrasilerde adaylar, çıplak, kurumsallaşmamış iktidar ilişkileri dışında hemen hemen hiçbir sınırlamaya tâbi olmadan hüküm sürme şansı için yarışırlar. Seçimden sonra da, seçmenlerden/delegelerden, başkanın yaptıklarının pasif ama alkışlayıcı seyircileri olmaları beklenir… Temsilî demokrasilerin ayırıcı özelliği olan yatay hesap-verirlik, delegasyoncu demokrasilerde ya hiç yoktur, ya da son derece zayıftır. Üstelik yatay hesap-verirliği etkili kılan kurumlar, delegasyoncu başkanlarca kendi ‘misyon'larının önünde gereksiz ayak bağları gibi görüldüğünden, başkanlar bu kurumların gelişmesini önlemek için büyük çabalar harcarlar” (Bu pasaj muhtemelen Türk okuyuculara hayli tanıdık gelmiştir).
ABD-Latin Amerika karşılaştırması, başkanlık sisteminin işleyişinin, çok büyük ölçüde, ilgili ülkenin tarihsel, kültürel, siyasal ve sosyolojik şartlarına bağlı olduğunu göstermektedir. Türkiye'nin bu şartlar içerisinde gerçek bir kuvvetler ayrılığına dayanan, bireyi temel değer olarak kabul eden demokratik bir anayasa yapıp yapamayacağını başka bir yazıda ele almayı ümit ediyorum.
Prof. Dr. Ergun Özbudun
İstanbul Şehir Üniversitesi
Kaynak: Zaman
İstanbul Şehir Üniversitesi
Kaynak: Zaman
