Doğal Afetlerden Kaynaklanan Zararlarda Sosyal Risk İlkesi Kapsamında İdarenin Sorumluluğu

İdarenin sorumluluğu içerisinde değerlendirilen sosyal risk ilkesi, klasik sorumluluk kuralları anlayışı içerisinden sıyrılmış bir yapıdadır. Çünkü sorumluluğa ilişkin temel kurallar tam manasıyla uygulandığında, sosyal risk ilkesinin sorumluluk hukuku kuralları içerisinde yer almaması gerekir. Daha henüz kusur kavramına değinmeden, sosyal risk ilkesini diğer türlerden ayıran özelliği illiyet bağının bulunmayışıdır.

İdare, Anayasamızın da belirttiği gibi ancak kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararlardan sorumludur. Ancak sosyal risk ilkesi kapsamında ortaya çıkan zararlarda, idarenin dışında üçüncü kişilerin ya da idareden kaynaklanmayan olayların varlığı söz konusudur. Tartışmaların yaşanmaya başladığı nokta ise burasıdır. İdare kendisiyle ilişkilendirilemeyen olaylardan yani illiyet bağının kurulamadığı zararlardan sorumlu tutulabilir mi?

Sosyal risk ilkesinde idarenin bir davranışının olmadığı açık olmakla birlikte, bazı görüşlere göre bu nedenden dolayı idarenin sorumlu tutulmasının söz konusu olamayacağı belirtilmektedir. Bunun dışında ise, farklı bakış açılarından birisi olan, illiyet bağının esnek yapısından faydalanma düşüncesi, illiyet bağını geniş yorumlayarak ve bu bağı kurarak idarenin sorumluluğuna gitmek gerekecektir. Aksi halde illiyet bağı kurulamaz ise sorumluluktan da bahsetmek mümkün olmayacaktır. Nitekim yüksek mahkemelerimiz de verdikleri kararlarında, önceleri hizmet kusuruna dayanan bir anlayışla zararları tazmin yoluna gitmiş, sosyal risk ilkesi ise zaman içerisinde gelişme göstermiştir.

Sosyal risk ilkesi savaş, sosyal olaylara ilişkin kitle hareketleri, toplantı ve gösteri yürüyüşleri, terör eylemleri ya da doğal afetler gibi olaylarda karşımıza çıkmaktadır. Bu gibi durumlarda zararların farklı şekillerde ortaya çıkması mümkündür. Öncelikle tespit edilmesi gereken husus idarenin ya da ajanının bir eyleminin olup olmadığı, mevcut olay hakkında idarenin haberinin olup olmadığı, haberi varsa buna yönelik olayları bastırıcı tedbir ve önlemlerin alınıp alınmadığının titizlikle incelenmesi gerekmektedir. Çünkü bu durumlar söz konusu ise zaten illiyet bağı tartışmasına girmeye kalmayacak ve dolayısıyla sosyal risk ilkesinden bahsedilmeyecektir. İdare hizmetinde meydana gelen aksamalar ya da kendi eylemlerinden, faaliyetlerinden dolayı sorumlu tutulabilecektir.

Terör olaylarına ilişkin yasal bir düzenlemenin yapılmış olması, terör olaylarından kaynaklanan zararların karşılanmasında bir birliktelik sağlansa da; kitle hareketleri ve doğal afet olayları için bu dayanağın ve birlikteliğin söz konusu olduğunu söylemek henüz mümkün gözükmemektedir. Bu olaylarda da yaşanan somut olayın varlığına göre hizmet kusurunun olup olmadığı tartışılacak, aksi durumda sosyal risk ilkesinden dolayı idare sorumlu tutulacaktır. Her ne kadar sosyal risk ilkesini kabul etmeyen görüşler söz konusu olsa da, bu ilke mahkeme kararlarında yerini bulmaya başlamıştır.

Son zamanlarda sosyal risk ilkesinin çatısı altında tartışılan diğer bir konu ise, doğal afet olaylarıdır. Doğal afet olayları uzun süreler boyunca mücbir sebep olarak kabul edilmesi nedeniyle, idare doğrudan sorumsuz olarak kabul edilmiştir. Nitekim hem mücbir sebebin varlığı hem de illiyet bağının kurulamaması, doğal afetlerden dolayı idarenin sorumlu tutulmasını pek mümkün kılmamaktadır. Ancak doğal afet olaylarında zararların büyük olması, artık yaşanabilecek olayların tahmininin ve bu olaylara karşı gerekli tedbirlerin alınmasının önceden mümkün olması, idarenin sorumluluğunun daha detaylı sorgulanmasına ve idarenin sorumlu tutulmasına neden olmuştur. Ayrıca gelişen sosyal devlet anlayışıyla, yaşanan tabii afetler sonucunda, doğrudan bir talep olmadan dahi, idare gerekli maddi ve manevi desteği sağlayıcı tedbirleri uygulamaya koymaktadır.

İdare hukuku açısından, doğa olayları uzun yıllar boyunca idarenin sorumluluğunun kapsamı dışında tutulmuş, ortada idarenin bir eyleminin olmadığı gerekçesiyle sorumluluğunun bulunmadığı kabul edilmiştir. Bunun yanında ülkemizde yakın zamanda yaşanan deprem ve sel gibi doğal afetlerden kaynaklanan can ve mal kayıplarındaki büyüklük idarenin bu kapsamdaki sorumluluğunun tekrar tartışılmasını gündeme getirmiştir.

Özellikle 1999 yılında yaşanan Marmara depreminden sonra, idarenin sorumluluğu tekrar sorgulanmış, idarenin bu konularda bir ihmalinin olup olmadığı ya da daha önceden gerekli tedbirlerin alınması konusunda, idarenin gerekli çalışmaları yapıp yapmadığı sorgulanmış ama genel görüş olarak bu sorulara olumsuz yanıtlar verilmiştir.

Geçtiğimiz günlerde Ordu ilinde yaşanan aşırı yağışın neden olduğu sel felaketi yine bu kapsamda akıllara idarenin sorumluluğu hususunu getirmiştir. Yaşanan bu sel felaketi neticesinde İl Defterdarlığı öncülüğünde kurulan Zarar Tespit Komisyonu tespitlerine göre; Fatsa, Ünye, Perşembe, Çaybaşı ve İkizce ilçelerinde, toplamda 55 ev, 51 işyeri, 11 aracın zarar gördüğü tespit edilmiş; İl Tarım ve Orman Müdürlüğü öncülüğünde kurulan Tarımsal Hasar Tespit Komisyonu tespitlerine göre; Ünye, Fatsa, Perşembe, Çaybaşı, İkizce, Çamaş, Akkuş ve Kumru ilçelerinin 140 mahallesinde, 4.426 çiftçiye ait 43.476 dekar alanda, 809 ton fındık ürününün zarar gördüğü, ayrıca Çaybaşı ilçesinde 17.000 civciv, Ünye, Fatsa, Perşembe ilçelerinde 328 arılı kovan, Ünye ilçesinde 5 sığır ve 480 kanatlı hayvan, Çaybaşı ilçesinde 750 alabalığın telef olduğu, tespit edilmiştir.

Meydana gelen tüm bu zararlar neticesinde idari makamlar tarafından yapılan açıklamalar ve alınan kararlar sonucunda, yaşanan olay her ne kadar mücbir sebep olarak kabul edilebilir olsa da, tüm maddi zararların giderileceği, evi zarar görenlere kira yardımı ve hasar ödemesi yapılacağı, eşya ve gıda desteği sağlanacağı belirtilmiştir.

Ancak burada idarenin sağlayacak olduğu destek ve katkılar meydana gelen zararlar karşısında idarenin sorumluluğunun tamamen ortadan kalkacağı anlamına gelmemektedir. Yapılacak olan tespitler neticesinde tazmin edilmeyen zararlar için, yaşanan olayın mücbir sebep olarak kabul edilmeyen yanları yönünden idarenin kusurlu sorumluluğu; mücbir sebep olarak görülmesi halinde ise sosyal risk ilkesi kapsamında idarenin tazminat sorumluluğu devam edecek ve idare mahkemelerinde dava konusu edilebilecektir.

Türk hukukunda, doğal afetlere sonrasında zararların karşılanmasına yönelik olarak bir takım yasal düzenlemeler bulunmaktadır. Ancak bunlar, yaşanan olaylara bağlı kalarak sınırlandırılmış ve idarenin sorumluluğu kapsamında kurallar getirmeyip, yardım ve destek niteliğindeki hususları belirtmişlerdir.

Doğal afetler konusunda meydana gelen zararlarda, idarenin sorumluluğuna başvurulduğu zaman, idarenin sorumluluğunun bulunmadığı sonucuna varılmış; gerekçe olarak ise mücbir sebepten söz edilmiştir. Uzun yıllar boyunca doğal afetler karşısında mücbir sebep gerekçesiyle idare sorumlu tutulamamıştır.

İdarenin sorumluluğunu ortadan kaldıran bir hal olarak kabul edilen, mücbir sebep; "yer sarsıntısı, feyezan, ihtilal gibi önceden takdir ve tahmini kabil olmayan, kökeni tabii, sosyal ve hukuki olması itibariyle failin dışında kalan ve bu kişi tarafından önleme olanağı bulunmayan olaylar” olarak tanımlanmıştır. Bir olayın mücbir sebep olarak kabul edilebilmesi için ‘dışlık’, ‘öngörülemezlik’, ‘önlenemezlik’ şartlarının gerçekleşmesi gerekir. Bu kapsamda deprem, fırtına, sel, heyelan, yıldırım gibi doğa olayları mücbir sebep olarak kabul edilebilecektir. Ancak her doğal afetin mücbir sebep oluşturacağını önceden söylemek mümkün değildir. Yaşanan doğal afetin niteliğine, yer ve zamanına, özelliklerine dikkat edilerek ve gerçekten mücbir sebebin şartlarının oluşup oluşmadığını incelikle değerlendirerek idarenin sorumluluğu konusunda karar verilmesi gerekir.

“Mücbir sebep kavramını oluşturan temel unsurlar öngörülemezlik ve önlenemezlik; ayırıcı unsuru ise dışsallıktır.” Öngörülemezlik; zarar meydana getiren olayın önceden tahmin edilememesini, tahmin edilse dahi sonucu oluşturacak zararın, baştan kestirilmeyecek çapta büyük olmasını ifade eder. Yaşanan tabii afet, sık sık karşılaşılmayan, daha önce belirli bir yerde ve zaman diliminde tekrarlanmayan nitelikte olması gerekir. Uzun bir süre zarfında rastlanılmayan ya da tahmin edilen istatistiklerin dışında bir zararın ortaya çıkması gerekmektedir. Nitekim depremlerin sıklıkla görüldüğü bir bölgede deprem mücbir sebep olarak kabul edilemeyecektir. Ayrıca bir olayın mücbir sebep olabilmesi için, bu olaya karşı koyulamaması gerekmektedir Örneğin çok şiddetli bir deprem ya da sel felaketi olmalı ki idarenin bunları önleyememesi gerekmektedir. Son olarak ise doğal afet olayı idari bir faaliyetten kaynaklanmamalı; yani idarenin tedbirsizliği ya da riskli eylemi sonucu yahut daha önce gerçekleşen bir eylem de olsa sonradan zarar oluşturan bir davranışından kaynaklanır nitelikte olmamalıdır. Sonuç olarak, mücbir sebepler halinde idare organlarının hiçbir kusuru olamaz. Çünkü olayı önlemek idare organının elinde değildir ve hiçbir vakit elinde olmayacaktır. Hiçbir idare organı bir deprem veya bir kasırga olmasına engel olamaz ve olamayacaktır da. Mücbir sebep mutlak bir kavramdır, her zaman insan kuvvet ve iradesinin üzerinde kalacaktır.

Doğal afet olaylarının mücbir sebep olarak kabul edileceği durumlarda tüm bu unsurların bir arada sağlanması gerekmekte ve yapılacak incelemede bu hususlar hassasiyetle değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda her yıl taşan bir dereden dolayı çiftçiler zarara uğruyorlarsa ya da sık sık çığ düşmesinin yaşandığı bir bölgeye konut yapılmasına idare tarafından izin veriliyorsa burada mücbir sebepten bahsetmek mümkün olmayacaktır. Ordu’da yaşanan sel felaketinde de yine meydana gelen zararlar kendi özelinde ayrı ayrı değerlendirilmeli, idarenin hizmet kusurundan kaynaklanan sorumluluğu ayrı; sosyal risk ilkesinden kaynaklanan sorumluluğu ayrı ele alınmalıdır. Örnek vermek gerekirse; dere kenarına ve imar kurallarına aykırı şekilde yapılaşmaya izin verilmişse ya da idare tarafından yeterli denetimler yapılmamışsa bu durumda idarenin kusursuz sorumluluğunu tartışmaya gerek dahi duyulmayacak doğrudan hizmet kusuru sorumluluğuna gidilecektir.

İdarenin sorumluluğunu etkileyen hallerden olan, mücbir sebebi doğal afetler açısından incelediğimiz zaman bu kurallarda, devlet anlayışı olarak bir takım kaymalar gözlemlenmektedir. İdarenin iradesi dışında oluşan olayların, mücbir sebep olarak Danıştay tarafından kabul edilmesi durumunda, idare hem kusura dayanan, hem de kusursuz sorumluluktan kurtulur. Ağacı deviren kasırga, nehrin taşmasına yol açan yağmurlar, bir binayı yıkan deprem, iş yapma imkânını ortadan kaldıran salgın hastalık, çığ düşmesi, tsunami gibi olayların kökeni tamamen idarenin faaliyetti dışındandır ve mücbir sebep olarak kabul edilir. Danıştay, yine bir doğa olayı olarak değerlendirilebilecek olan kuraklığı, idarenin hizmet kusurunun varlığını kaldırıcı bir etmen olarak değerlendirmiştir.

Tüm bunlara rağmen, İdarenin kusursuz sorumluluğunun sebebi, belli kişilere verilen, olağan dışı zararlardır. Tabiat olayları, savaş, ihtilal gibi sosyal patlamalar yüzünden belli kişiler, olağandışı zararlara uğradığında, klasik hukuk öğretisi ve içtihatları bu zarardan devleti sorumlu tutmamaktadır. Buna karşılık deprem, heyelan, su basması, gibi yaygın zarar veren olaylardan sonra, hukuken zorunlu görülmese bile, devlet, siyasi etkilerin ve baskıların da yardımıyla, kanun çıkararak zarar görenlerin yardımına koşmakta, onlara yiyecek, eşya hatta ev verebilmektedir. Aslında bu uygulama, Anayasanın sosyal hukuk devleti ilkesine ve genellikle önceden çıkarılan kanunlara dayandığı için, idareye bir görev olarak da verilmiştir. Hal böyle iken, kusuru bulunmayan ve tabii olaylardan veya sosyal patlamalardan olağandışı zarar gören bireyleri kaderlerine terk etmenin savunması zordur.

Tabii olaylar konusu, Türk doktrini ve yargı kararlarında risk ilkesinden daha çok mücbir sebep konusuyla ilgili olarak değerlendirilmektedir. Geçmiş dönemlerde doğal afetler her ne kadar mücbir sebebe bağlasa da son yıllarda bu hususlar farklı bir bakış açısıyla değerlendirilmeye başlanmıştır. Bu çerçevede doğa olaylarında idarenin önceden tahmin etme, gerekli tedbirleri alma, coğrafik koşullara göre takdirini özensiz kullanma ya da hizmet kusuruna bağlı olarak, mücbir sebebin kesildiği gerekçesiyle sorumluluğuna gidilmeye başlanmıştır.

Ülkemizde de bu anlayış kapsamında, gerek daha önceden gerekse yaşanan olaylardan sonra çıkarılan, bir takım kanunlarla bu anlayışa yönelen çalışmalar söz konusu olmuştur. Türkiye’de yıllardır sosyal devlet anlayışı çerçevesinde, oluşan doğal afet hasarları devlet tarafından tazmin edilmeye çalışılmıştır. 2090 sayılı kanun ile doğal afetlerden zarar gören çiftçilere yapılacak yardımlar ve yine yöresel olarak zarara yol açan doğal afet zararlarını karşılamak için yapılacak yardımları içeren özel kanunlar çıkarılmıştır. 17 Ağustos depreminden sonra çıkartılan 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile devlet ilk defa doğal afet zararlarının teminini zorunlu sigortaya bağlamıştır.

Danıştay kararlarına baktığımızda, idarenin herhangi bir şekilde ihmali ya da kusurunun bulunmadığı mücbir sebeplerde, idarenin sorumluluğuna gidilmemektedir. Ancak, mücbir sebebin varlığı, eylemi sonucunda zararın artmasına sebebiyet verdiğinin saptanması durumunda idarenin hizmet kusuru esasına göre tazminle sorumlu tutulmasına da bir hukuki engel oluşturmamaktadır. “…Eskişehir İdare Mahkemesi, 1.10.1995 tarihinde meydana gelen 6,1 şiddetindeki deprem esnasında adliye lojmanının çöktüğü, bu depremin öncesinde bir aç depremin meydana geldiği, Adalet Bakanlığı tarafından gönderilen teknik elemanlarca adliye lojmanları için depreme dayanıklı raporu verildiği, lojmanın çökmesi neticesinde davacının tüm ev eşyalarının enkaz altında kaldığı, öte yandan adliye lojmanlarına komşu binaların çökmemesi karşısında deprem bölgesinde bulunana Dinar’da lojmanın depreme dayanıklı olduğu hususunun araştırılmasında davalı idarenin kusuru olduğu, dolayısıyla uğranılan zararı tazmin etmesi gerektiğine…” karar vermiştir.

Sosyal risk ilkesi, gelişime açık bir şekilde varlığını, bir arada yaşamanın gerekliliği olarak sürdürmeye devam edecektir. Gelişen ve genişleyen sorumluluk anlayışına da uygun bir halde bulunan sosyal risk ilkesi, önceden yapılacak hukuki altyapı çalışmalarıyla, olaylar ve kişiler bakımından bir düzene kavuşturulabilecektir. Nitekim bu genişleme yaşanmaz ise sosyal risk ilkesi, illiyet bağı kurulamadığı gerekçesiyle, sorumluluk hukukunun dışına doğru ilerleyecektir.

İdare tüm önlemleri almasına, gerekli gücünü sarf etmesine rağmen, yine de üçüncü kişilerin eylemlerinden dolayı bir zarar meydana gelmiş ise sosyal risk ilkesinden sorumlu tutulacaktır. Her ne kadar illiyet bağı kurulamasa da sorumluluk anlayışında yaşanan gelişmeler ve idarenin yükümlü olduğu sosyal devlet anlayışı bu zararların karşılanmasını sağlamaktadır.

Doğal afetlerle ilgili olarak sonuçta somut olay karşı koyulamaz ve öngörülemez değilse hizmet kusurun; öngörülemez ve karşı koyulamaz olmasının yanında idarenin faaliyeti dışında gerçekleştiği kabul ediliyorsa kusursuz sorumluluğa gidilmelidir.

.

AV. ASIM BURAK GÜNEŞ

.

KAYNAKÇA

Akyılmaz, Bahtiyar, “Sosyal Risk İlkesi Ve Uygulama Alanı”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, c. IX, S.1-2, 2005. (ss.181-208)

Bucaktepe, Adil, “Depremden Dolayı İdarenin Sorumluluğu”, Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, c. 17-18, S. 26,27, 28, 29.

Çağlayan, Ramazan, İdarenin Kusursuz Sorumluluğu, Ankara, Asil Yayıncılık, 2007.

Çıtak, H. Alperen, İdarenin Kusursuz Sorumluluğu Bağlamında Sosyal Risk İlkesi, Ankara, Adalet Yayınevi, 2014.

Çil, Hayrettin, “Doğal Afetlerde Oluşan Zararlar Nedeni İle İdarelerin Sorumluluğu”, 2010. http://www.hanyalogluacar.av.trmakaleidaredogal%20afetlerde%20idarenin%20sorumlulugu.pdf.

Derbil, Süheyp, İdare Hukuku, Ankara, AÜHF Yayınları, 1959.

Gözler K.-Kaplan G.,İdare Hukuku Dersleri, Bursa, Ekin Yayıncılık, 2013.

Işık, M.-Kan, A., “Türkiye’de Zorunlu Tarım Sigortalarının Uygulanabilirliği”, SosyoEkonomi,2007.http://dergipark.ulakbim.gov.tr/sosyoekonomi/article/viewFile/5000080516/5000074557.

Kutlu, Meltem, “Deprem ve İdarenin Sorumluluğu”, Amme İdaresi Dergisi, C.32, S.4, s.15.(ss.15-17). http://ww.todaie.edu.trresimlerekler1649c2b409a545a_ek.pdfdergi=Amme%20Idaresi%20Dergisi.

Tan, Turgut, İdare Hukuku, , Ankara, Turhan Kitabevi 2013.

Yayla, Yıldızhan, İdare Hukuku-I,  İstanbul, Filiz Kitapevi, 1990.  

Yayla, Yıldızhan, “İdarenin Sorumluluğu ve Mücbir Sebep”, Sorumluluk Hukukundaki Yeni Gelişmeler III. Sempozyumu(Ankara 12-13 Mayıs 1979), İstanbul, Fakülteler Matbaası,1980.