Giriş :
Kamu görevlilerin grev hakkı hususu; gerek idari uygulamalar gerek yargı kararları gerekse de doktrinde tartışmalı bir konu olmuştur. Her ne kadar devletler genelde kamu görevlilerine grev hakkı tanımamak eğiliminde olsa da, çağdaş dünya ve çalışma ilişkileri artık bu eğilime uygun değildir. Zira devletlerin klasik egemenlik anlayışı kapsamındaki kamu görevlisi ile devlet arasındaki statü hukuku ilişkisi, çağdaş dünyada temel insan hak ve özgürlükleri anlayışıyla beraber değişmeye başlamıştır. Bu anlayış doğrultusunda, başta grev hakkı olmak üzere, kamu görevlilerinin sendikal haklara sahip olması ve bu hakları kullanması artık olağan bir durum olmuştur. Gerçekten de kamu görevlileri her ne kadar devlet ve diğer kamu tüzel kişileri bünyesinde yer alan çalışanlar olsa da, belli bir çalışma karşılığında bazı ekonomik ve sosyal çıkarlar elde etmektedirler. Bu ekonomik ve sosyal çıkarların, sunulan kamu hizmetiyle uyumlu olması da ancak belli bir örgütlenme ve bu örgütlenmenin yürüttüğü mücadele ile mümkün olabilecektir. Çalışanların örgütlenmesi de doğal olarak sendikalar olacaktır ve aynı şekilde bu örgütlerin mücadelesi de toplu sözleşme ve grev ile mümkün olacaktır. Kamu görevlisi-devlet ilişkisinde, “çalışan” niteliğindeki kamu görevlilerinin ekonomik ve sosyal çıkarlarının çerçevesini belirleyecek olan toplu sözleşmelerin, sendikal haklar bağlamında tamamlayıcısı olan grev hakkı hayati bir öneme sahiptir. Zira, uygulamada ve doktrinde de, çalışanın işverene karşı tek baskı aracı olan grev, şüphesiz ki kamu görevlilerinin ekonomik ve sosyal çıkarları açısından vazgeçilmez bir hak olmaktadır. Çalışma kapsamında, bu önemine ve hassasiyetine binaen grevin kamu görevlileri açısından bir hak olabilmesi ve kullanılabilmesi, ulusal ve uluslararası düzenlemeler, içtihatlar ve doktrin görüşleri kapsamında değerlendirme konusu yapılacaktır. Türk hukuku açısından kamu görevlilerinin sendikal haklarına ilişkin bazı ulusal düzenlemeler bulunsa da, sendikal hakların bölünmez bir parçası olan grev hakkına ilişkin maalesef herhangi olumlu bir düzenleme bulunmamaktadır. Aksine, grev hakkının yasaklanmasına, grev yapılmasına yönelik olarak cezai yaptırım ve disiplin cezaları uygulanmasına dair yasal düzeyde hükümler bulunmaktadır. Türk mevzuatında kamu görevlilerinin grev hakkının bulunmaması hususu ile grev hakkının yasaklanmasına dair hükümler ve uygulamaların, başta Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve ILO Sözleşmeleri ile AİHM içtihatları ışığında değerlendirilmesi önemli bir ihtiyaçtır. Zira, temel insan haklarından olan sendikal haklar kapsamındaki grev hakkının, kamu görevlilerine tanınmaması Anayasa’nın Başlangıç kısmında yer alan; “Her Türk vatandaşının bu Anayasadaki temel hak ve hürriyetlerden eşitlik ve sosyal adalet gereklerince yararlanarak milli kültür, medeniyet ve hukuk düzeni içinde onurlu bir hayat sürdürme ve maddi ve manevi varlığını bu yönde geliştirme hak ve yetkisine doğuştan sahip olduğu…” ifadesi ve 2. maddesi uyarınca Türkiye’nin “insan haklarına saygılı” bir hukuk devleti olması ile düşünüldüğünde, şüphesiz ki önemli bir sorun olmaktadır. Bu sorunun giderilebilmesi açısından, Türk hukukundaki kamu görevlilerine yönelik düzenleme ve uygulamaların, uluslararası belgeler ve içtihatlar ışığında değerlendirilmesi önemli bir gerekliliktir. Bu doğrultuda çalışma kapsamında, öncelikle kişi yönünden bir değerlendirme anlamında kamu görevlisi kavramı ve bu kavram kapsamına hangi çalışanların girdiği irdelenecektir. Ardından, grev hakkının net bir şekilde anlaşılabilmesi için, ulusal mevzuat, doktrin ve uluslararası belgeler ışığında grevin tanımının, unsurlarının ve özelliklerinin ele alınması gerekecektir. Kamu görevlisi ile grev kavramları ele alındıktan sonra, kamu görevlilerinin grev hakkı çalışmanın temeli olarak öncelikle AİHM içtihatları ışığında değerlendirilecektir. Ardından, AİHM içtihatları ile ilişkili olarak ulusal içtihatlar çerçevesinde, Anayasa Mahkemesi’nin bu konudaki bireysel başvurulara ilişkin kararları ile Danıştay kararları ele alınacaktır.
Kamu Görevlisi Kavramı :
Anayasası’nın 128. maddesi “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür” şeklindedir. Dolayısıyla kamu görevlilerinin temel olarak memurlar ve diğer kamu görevlilerinden oluştuğu ifade edilebilir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “İstihdam Şekilleri” başlıklı 4. maddesine göre memurlar : “Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanun’un uygulanmasında memur sayılır” şeklinde ifade edilmiştir.2 Memuriyet statüsünü, devlete ait kuruluşlarda kamu hizmeti gören, asli ve sürekli olarak atanan, üçüncü şahıslara karşı sorumluluğu bulunmayıp görev yaptığı kamu kuruluşuna karşı sorumluluğu bulunan, ücretlerini “maaş” olarak Devlet bütçesinden alan ve maaşı çalıştığı kurum tarafından işe başladığı gün peşin olarak ödenen kamu görevlisi olarak tarif etmek mümkündür.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin (a) bendinde kamu görevlisi: “Bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini” ifade ettiği düzenlenmiştir.
II. Grev Kavramı
Grev hukuki anlamda, çalışanların işlerini bırakmaları anlamına gelip, sosyal ve ekonomik hayatta önemli bir yere sahiptir. Zira, çalışanlar grev yaparak taleplerini işverenlerine kabul ettirebilmek için baskı kurabilme imkanına sahip olmaktadırlar.
Sendikal haklar Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenmiş olup, kamu görevlilerinin sendika kurma hakkı 51. maddenin beşinci fıkrasında “İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.” şeklinde yer almaktadır.
Grev, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 58. maddesinde “İşçilerin, topluca çalışmamak suretiyle işyerinde faaliyeti durdurmak veya işin niteliğine göre önemli ölçüde aksatmak amacıyla, aralarında anlaşarak veya bir kuruluşun aynı amaçla topluca çalışmamaları için verdiği karara uyarak işi bırakmalarına grev denir” şeklinde tanımlanmıştır.
Grevi, belli bir işverene bağlı olarak çalışan ve mevcut çalışma şartlarından memnun olmayan, şartlarını düzeltmeyi amaçlayan çalışanların işverene baskı yapmak amaçlı olarak toplu şekilde çalışmayı bırakmak olarak tanımlamak mümkündür. Grev hakkı, çalışanların topluca işi bırakabilmesi, grev devam ettiği sürece çalışmadan kaçınabilmesi ve grev sona erince ise işinin başına dönebilmesini ifade eder. Normal zamanda çalışmak durumunda olan çalışanların, grev süresince işlerini bırakmalarının hukuka ve sözleşmelerine aykırılık teşkil etmemesi, grev hakkı ile mümkün olacaktır. Grevin de dahil olduğu toplu eylemleri etkileyen dinamikler ve şartlara da değinmek gerekirse; genel olarak çalışma gücü ve istihdamın yapısı, sendikalaşma ve çalışma mevzuatı ile siyaset ve sendikacılık gibi hususların grevi tetiklediğini söylemek gerekmektedir.
III. Kamu Görevlilerinin Grev Hakkı:
Kamu görevlilerinin grev hakkı tartışmalı bir husus olup, hakkın varlığı konusunda lehte ve aleyhte gerekçeler ileri sürülmüştür. Ayrıca grev hakkının, sendika özgürlüğü kavramına dahil olan bir hak olduğu ve toplu sözleşme hakkı için vazgeçilmez bir tamamlayıcı unsur olduğu da ileri sürülmüştür.
Grev hakkı, sendika ve toplu sözleşme haklarıyla birlikte çalışma ilişkileri sisteminin üç temel unsurunu oluşturmaktadır. Her ne kadar, kamu görevlilerinin idare hukukuna tabi olması, evrensel nitelikli sendikal hakların, kamu görevlileri açısından ayrı bir şekilde düzenlenmesini haklı kılsa da, bu hakların tamamen yok sayılmasına da neden olmamalıdır.
1- AİHM Kararlarında Kamu Görevlilerinin Grev Hakkı
Avrupa İnsan Haklar Sözleşmesi’nin sendikal hakları içeren “Toplantı ve Dernek Kurma Özgürlüğü” başlıklı 11. maddesi:
“1. Herkes barışçıl olarak toplanma ve dernek kurma hakkına sahiptir. Bu hak, çıkarlarını korumak amacıyla başkalarıyla birlikte sendikalar kurma ve sendikalara üye olma hakkını da içerir.
2. Bu hakların kullanılması, yasayla öngörülen ve demokratik bir toplum içinde ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli olanlar dışındaki sınırlamalara tabi tutulamaz. Bu madde, silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresi mensuplarınca yukarda anılan haklarını kullanılmasına meşru sınırlamalar getirilmesine engel değildir” şeklindedir. AİHM, Karaçay/Türkiye Davası’nda bu düzenlemenin birinci paragrafının herkes bir sendikaya üye olma ve çıkarlarını koruma hakkını güvence altına aldığını ve devlet memurlarının doğrudan bu haktan mahrum bırakılmaması gerektiğini belirtmiştir.
AİHM, Karaçay/Türkiye Davası’nda, başvurana iş yavaşlatma ve bırakma eylemine katıldığı gerekçesiyle, uyarı cezası verilmesinin hakka müdahale olduğunu ifade etmiştir. Karaçay/Türkiye davası, grev hakkı konusunda AİHM’nin emsal niteliğinde bir kararı olup, bu hak ile ilgili diğer davalarda genelde bu kararındaki değerlendirmelerine atıf yapmıştır.
AİHM, Urcan ve Diğerleri/Türkiye Davası’nda, başvuranların bir günlük ulusal greve katılmaları sonucu adli para cezası verilmesinin, toplanma özgürlüğüne karşı bir müdahale oluşturduğunu tespit etmiştir. AİHM, meşru amaç hususunda söz konusu müdahalenin meşru bir amaç taşıdığından şüphe duyduğunu belirterek, gereklilik konusunda vardığı sonuca göre başvuruyu değerlendirmeye karar vermiştir. AİHM, başvuranların şiddet eylemlerinde bulunmadığı için yetkili makamların bu gibi barış yanlısı toplanmalara karşı hoşgörüyle yaklaşması gerektiğini ifade etmiştir. Başvuranlara uygulanan yaptırımlar, yasal olarak grev hakkını kullanmak isteyen sendika üyelerini ve diğer kişileri caydırma amacı güttüğü için, bu yaptırımların “demokratik bir toplum için gerekli olmadığı” sonucuna ulaşmıştır.
AİHM, Kaya ve Seyhan/Türkiye Davası’nda, başvuranlara bir günlük ulusal eyleme katılmalarından dolayı “uyarı” cezası verilmesinin dernek kurma ve toplantı özgürlüğüne bir müdahale oluşturduğunu belirtmiştir. AİHM, Karaçay/Türkiye ve Enerji Yapı-Yol Sen/Türkiye kararlarına da atıfta bulunarak, dava konusu müdahalenin meşru bir amaç taşıdığından şüphe duyduğunu belirtmiş, bu müdahalenin gerekliliğini değerlendirmeye karar vermiştir. AİHM, bu davada da, söz konusu bir günlük eylemin bir gün önceden ulusal düzeyde bildirildiğini ve ilgili makamlarca yasaklanmadığını ifade ederek, bu eylemin barışçıl toplantı özgürlüğü hakkı kapsamında olduğunu belirtmiştir. Sonuç olarak Mahkeme, verilen uyarı cezasının her ne kadar “çok küçük” olsa da, sendika üyelerinin çıkarlarını korumak için meşru grev ya da eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek nitelik taşıdığını belirterek, bu cezaların “acil bir sosyal ihtiyaca” tekabül etmediğine ve dolayısıyla “demokratik bir toplumda gerekli olmadığına” karar vermiştir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, verdiği bir kararda davacının üyesi olduğu sendikanın kararına uyarak bir gün göreve gelmemesinden dolayı 657 sayılı DMK m.125/C-b hükmü uyarınca aylıktan kesme cezası ile cezalandırılması işleminin iptalini incelemiştir. Bu inceleme sonucunda Mahkeme, Anayasa’nın 90. maddesine, dolayısıyla AİHS’nin 11. maddesine ve AİHM’nin Kaya ve Seyhan/Türkiye kararına da atıfta bulunarak, davacının sendikal faaliyet gereği göreve gelmeme eyleminin “özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek” fiili kapsamında değerlendirilemeyeceği ve sendikal faaliyet kapsamında bir gün göreve gelmemek fiilinin mazeret olarak sayılması gerektiğinden verilen cezayı hukuka aykırı bulmuştur. Nitekim Danıştay'da bazı kararlarında, AİHM’nin Kaya ve Seyhan/Türkiye kararına da atıf yaparak, üyesi olunan sendika kararı doğrultusunda göreve gelmemek şeklindeki eyleme katılmanın “kabul edilebilir bir mazeret” niteliğinde olduğuna ve dolayısıyla bu fiillere yönelik verilen disiplin cezalarının hukuka uygun olmadığına karar verilmiştir.
Ayrıca, Danıştay başka kararlarında da, yine AİHM’nin Kaya ve Seyhan/Türkiye kararlarına atıf yaparak, üyesi olunan sendika kararı doğrultusunda göreve gelmemek şeklindeki eyleme katılmanın “sendikal faaliyet” kapsamında olduğuna ve dolayısıyla bu fiillere verilen disiplin cezalarının hukuka uygun olmadığına karar vermiştir. Dolayısıyla, sendika kararı uyarınca bir greve katılmak, disiplin cezası gerektiren bir eylem olmayıp bir “sendikal faaliyet” ve “haklı bir mazeret” olacaktır. Bu toplu eylemler çalışanların ve sendika üyelerinin “çıkarlarını koruma” amacı taşıdığı için, sendikal örgütlerin geniş anlamda eylem ve etkinliklerini düzenleme hakkının da bir gereği olmuştur. “Çıkarları koruma” amacı, sadece sendika kurma hakkının değil, bir bütün oluşturan sendikal hakların da dayanağını oluşturmaktadır. Bu içtihatlar doğrultusunda, mazeret izni verme konusunda yetkili olan kamu yetkililerinin, üyesi olduğu sendikanın kararına uyarak bir toplu eyleme katılan kamu görevlilerini yasal sınırlar çerçevesinde mazeret izinli sayması mümkündür.
Türk hukukundaki durum ilk aşamada kamu görevlilerinin grev hakkının olmadığı şeklindedir. Zira idare uygulamaları ve ilk derece mahkeme kararlarında, üyesi bulunduğu sendikanın eylem kararına uyarak göreve gelmeyen kamu görevlilerine, disiplin cezalarının uygulanması gerektiği düşüncesi hakimdir. Ancak, bu disiplin cezaları Danıştay, Anayasa Mahkemesi’ne bireysel başvuru ve AİHM içtihatları nazarında hukuka uygun sayılmamaktadır. Bu mahkemelerin görüşü, kamu görevlilerinin toplu eylem hakkının bulunduğu yönündedir.
Uluslararası düzenlemeler, kişi yönünden silahlı kuvvetler mensupları, polisler ve devlet yönetimi mensubu kamu görevlilerinin grev hakkının sınırlandırılması veya yasaklanması hususunda devletlere yasal düzenleme yapma yetkisi tanımıştır. Hatırlatmak gerekir ki, devletlerin bahsedilen kamu görevlisi kesimlerine sendika hakkı anlamında kısıtlama yetkisi bulunmakta, ancak tamamen yasaklama yetkisi bulunmamaktadır. Bununla beraber, sendika hakkını sınırlama anlamında, grev hakkının yasaklanması mümkün olabilecektir. Ancak, önemle vurgulanması gereken husus, bu sınırlamaların dar yorumlanmasıdır. Bununla beraber, kamu hizmetleri açısından, halkın sağlığı, güvenliği ve kamu düzeni açısından “temel hizmetler” sayılan kamu sektörlerinde de, grev hakkının kısıtlanması ve yasaklanması söz konusu olabilecektir.
Kişi ve kamu hizmetleri yönünden bu istisnaların, özellikle uluslararası belgelerde yer alan değerlendirmeler ve ölçütler ışığında dar yorumlanması, meşru bir amaç gütmesi, ölçülü ve “demokratik bir toplumda gerekli olması” zorunludur. Bu bağlamda, idarenin düzenleyici işlemleri düzeyinde özellikle genelgeler ile grev hakkını kullanan kamu görevlilerinin mazeret izni kullandığı varsayılmalı ve herhangi bir disiplin cezası uygulanmamalıdır. Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca, Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası düzenlemeler ve uluslararası yargı içtihatları Türk hukuku açısından bağlayıcı ve uygulanması gereklidir.