1. GİRİŞ
Türkiye, jeolojik yapısı itibariyle aktif fay hatları üzerinde bulunan ve tarihsel süreçte yıkıcı depremlerle yüzleşmiş bir ülkedir. Bu coğrafi gerçeklik, plansız kentleşme ve denetimsiz yapı stoku ile birleştiğinde, "kentsel dönüşüm" kavramını bir tercih olmaktan çıkarıp hayati bir zorunluluk haline getirmiştir. Hukuki düzlemde kentsel dönüşüm; afet riski taşıyan alanların ve yapıların, can ve mal güvenliğini sağlamak amacıyla, fen ve sanat kurallarına uygun, sağlıklı yaşam çevrelerine dönüştürülmesi sürecidir.
Bu çalışmanın amacı, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ("6306 sayılı Kanun") ekseninde şekillenen kentsel dönüşüm rejimini, 2023 yılında yapılan köklü yasal değişiklikleri, mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasındaki dengeyi ve uygulamada karşılaşılan hukuki ihtilafları detaylı bir şekilde incelemektir.
2. KENTSEL DÖNÜŞÜMÜN HUKUKİ ÇERÇEVESİ VE TEMEL KAVRAMLAR
Kentsel dönüşüm hukuku, İdare Hukuku, Eşya Hukuku ve İmar Hukuku'nun kesişim noktasında yer alan disiplinler arası bir alandır.
2.1. Yasal Dayanaklar
Sürecin temel dayanağı 16/05/2012 tarihli ve 6306 sayılı Kanun'dur. Ancak uygulama sadece bu kanunla sınırlı değildir. 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesi belediyelere "Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı" ilan etme yetkisi verirken, 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması Hakkında Kanun ise sit alanlarındaki dönüşümü düzenler. Bu çalışmada odak noktamız, en yaygın uygulama alanı olan 6306 sayılı Kanun olacaktır.
2.2. Temel Statüler
Kanun, dönüşüm sürecini üç ana statü üzerinden kurgulamıştır:
A. Riskli Yapı:
Riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmî ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapıdır. Bu tespit, malikler tarafından lisanslı kuruluşlara yaptırılabileceği gibi, İdare tarafından resen de yapılabilir. Riskli yapı tespiti, binanın tapu kütüğüne şerh edilir ve bu şerh maliklere tebliğ edilir.
B. Riskli Alan:
Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan alandır. Riskli alan ilanı, Cumhurbaşkanı Kararı ile gerçekleşir. Danıştay içtihatlarına göre, bir alanın riskli alan ilan edilebilmesi için sadece binaların eski olması yetmez; alanın bütüncül olarak can ve mal kaybı riski taşıdığının teknik raporlarla (zemin etütleri, yapı analizleri) kanıtlanması gerekir.
C. Rezerv Yapı Alanı:
Kanun'un ilk halinde "yeni yerleşim alanı olarak kullanılmak üzere" belirlenen alanlar olarak tanımlanırken, 7/11/2023 tarihli 7471 sayılı Kanun değişikliği ile "yeni yerleşim alanı olarak" ibaresi metinden çıkarılmıştır. Bu değişiklik, yerleşim yerlerinin (meskun mahallerin) de rezerv yapı alanı ilan edilebilmesinin önünü açmıştır. Bu durum, mülkiyet hakkına müdahale açısından doktrinde tartışmalı bir konudur.
3. DÖNÜŞÜM SÜRECİNİN İŞLEYİŞİ
Süreç, tespit, karar alma, yıkım ve yeniden inşa olmak üzere dört ana evreden oluşur.
3.1. Tespit ve İtiraz Süreci
Riskli yapı tespit raporuna karşı, tebligat tarihinden itibaren 15 gün içinde itiraz edilebilir. İtirazlar, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü bünyesindeki Teknik Heyet tarafından incelenir. Heyet, raporu teknik açıdan (karot numuneleri, donatı tespiti vb.) denetler. İtirazın reddi halinde rapor kesinleşir ve yıkım süreci başlar.
3.2. Karar Alma Nisabı: "Salt Çoğunluk" Devrimi
6306 sayılı Kanun'un ilk yıllarında, bina yıkıldıktan sonra yapılacak yeni inşaat, kat karşılığı sözleşme vb. konular için maliklerin "üçte iki (2/3)" çoğunluğu aranmaktaydı. Ancak bu oran, uygulamada kilitlenmelere yol açtığı gerekçesiyle 7/11/2023 tarihinde yapılan değişiklikle "hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu" (%50+1) olarak revize edilmiştir.
Bu değişiklik şu anlama gelmektedir: Arsa payı toplamının yarısından bir fazlasına sahip olan malikler;
• Binanın nasıl yapılacağına,
• Hangi müteahhit ile anlaşılacağına,
• Sözleşme şartlarına (paylaşım oranları, teknik şartname vb.)
karar verebilirler.
3.3. Azınlıkta Kalanların Durumu ve Satış
Salt çoğunlukla alınan karara katılmayan azınlık paydaşlara, karara katılmaları için noter kanalıyla veya muhtarlık ilanıyla 15 günlük süre verilir. Bu süre içinde karara katılmayanların arsa payları, Bakanlıkça (veya yetkilendirdiği İdarece) tespit edilen rayiç bedelden az olmamak üzere, açık artırma usulüyle anlaşma sağlayan diğer paydaşlara satılır. Paydaşların almaması durumunda ise bu paylar Hazine veya İdare tarafından kamulaştırılır.
4. UYGULAMADA KARŞILAŞILAN TEMEL HUKUKİ SORUNLAR
Kentsel dönüşüm süreci, teoride kamu yararı ve can güvenliği hedeflerken, uygulamada mülkiyet hakkı ihlalleri, sözleşme hukukundan doğan uyuşmazlıklar ve idari işlem sakatlıkları ile karşılaşılmaktadır.
4.1. Müteahhit Kaynaklı Sorunlar ve Sözleşmenin Feshi
Kentsel dönüşümün en sancılı tarafı, yüklenici firmaların (müteahhitlerin) mali acziyete düşmesi veya kötü niyetli olarak inşaatı tamamlamamasıdır. 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 14. fıkrasına eklenen hükümle, maliklere tek taraflı fesih hakkı tanınmıştır.
Buna göre;
1. Yapım işine başlanması gereken tarihten itibaren 1 yıl içinde başlanmamışsa,
2. Veya yapım işi belirli bir seviyede durdurulmuş ve en az 6 aydır projenin bitirilmesini gerektirecek seviyede inşai faaliyete devam edilmiyorsa,
Maliklerin hisseleri oranında salt çoğunluğu ile alacakları karar ve Bakanlığa başvuru üzerine, Bakanlıkça yapılan tespitten sonra müteahhide 30 gün süre verilir. Bu süre sonunda işe başlanmazsa sözleşmeler resen feshedilmiş sayılır. Bu düzenleme, Borçlar Kanunu'nun genel fesih hükümlerinden (mahkeme kararı gerekliliği) ayrılan, idari bir fesih mekanizmasıdır.
4.2. Şerefiye ve Bağımsız Bölüm Paylaşımı Uyuşmazlıkları
Eski binadaki dairelerin konumu, cephesi ve katı ile yeni yapılacak binadaki dairelerin nitelikleri her zaman örtüşmemektedir. "Şerefiye" olarak adlandırılan bu değer farkları, malikler arasında ciddi ihtilaflara neden olmaktadır.
Örneğin; eski binada deniz manzaralı 5. katta oturan bir malike, yeni projede arka cephe 1. kat verilmesi mülkiyet hakkının ihlali tartışmasını doğurur. Yargıtay ve Danıştay kararlarında, "hakkaniyete uygun paylaşım" ilkesi vurgulanmaktadır. Salt çoğunluğun aldığı karar, azınlıkta kalanların mülkiyet hakkını ölçüsüz şekilde zedeliyorsa (örneğin azınlığa bodrum kat verilip çoğunluğun en iyi daireleri alması), bu karar "hakkın kötüye kullanımı" niteliğindedir ve iptal edilebilir.
4.3. Değer Tespiti ve Rayiç Bedel Sorunu
Karara katılmayan maliklerin paylarının satışı öncesinde yapılan değer tespiti (kıymet takdiri), SPK lisanslı değerleme kuruluşlarınca yapılır. Ancak uygulamada, bu raporların piyasa gerçeklerini yansıtmadığı, arsa payı değerinin düşük gösterildiği iddiaları yaygındır. İdare Mahkemelerinde açılan davalarda en çok bilirkişi incelemesine ihtiyaç duyulan konu budur. Mahkemeler, lisanslı kuruluş raporu ile yetinmeyip, adli bilirkişiler marifetiyle yeniden keşif ve değerleme yapmaktadır.
4.4. Kiracıların Hukuki Durumu
Kentsel dönüşüm, sadece mülk sahiplerini değil, kiracıları da doğrudan etkiler. 6306 sayılı Kanun uyarınca;
• Riskli yapıda ikamet eden kiracılara (bir defaya mahsus taşınma yardımı veya kira yardımı) ödeme yapılır.
• Kiracıların tahliye edilmesi zorunludur.
• Kiracılar, yeni yapılacak binadan hak sahibi olamazlar; ancak Bakanlıkça belirlenen şartlarda konut kredisi faiz desteğinden yararlanabilirler.
Uygulamada, tahliye tebligatının kiracıya usulüne uygun yapılmaması nedeniyle yıkım süreçlerinin durduğu sıkça görülmektedir.
4.5. Tebligat Sorunları
6306 sayılı Kanun, tebligat usulünde de özel düzenlemeler getirmiştir. Tebligat Kanunu'nun genel hükümlerinin yanı sıra, adrese dayalı nüfus kayıt sistemindeki adreslere tebligat yapılması, ulaşılamayanlara muhtarlıkta ilan yoluyla tebligat yapılmış sayılması gibi hızlandırıcı hükümler mevcuttur. Ancak, yurt dışında yaşayan gurbetçi vatandaşlar veya miras yoluyla intikal eden ancak tapuda intikali yapılmamış taşınmazlarda tebligat süreçleri hukuki sakatlıklarla doludur. Anayasa Mahkemesi, mülkiyet hakkının özüne dokunan bu işlemlerde tebligatın kişinin bizzat öğrenmesini sağlayacak şekilde yapılmasını aramaktadır.
5. YARGI DENETİMİ VE DAVA TÜRLERİ
Kentsel dönüşüm sürecinde ortaya çıkan uyuşmazlıklar, niteliğine göre İdari Yargı veya Adli Yargı'da çözümlenir.
5.1. İdari Yargı (İdare Mahkemeleri)
İdarenin kamu gücünü kullanarak tesis ettiği işlemlere karşı açılan davalardır:
• Riskli Yapı Tespitinin İptali Davası: Malikler, binanın riskli olmadığı iddiasıyla bu davayı açabilir.
• Yıkım Kararının İptali Davası: Tahliye ve yıkım işleminin usulsüz olduğu iddiasıyla açılır.
• Riskli Alan/Rezerv Alan Kararının İptali Davası: Cumhurbaşkanı veya Bakanlık işlemine karşı Danıştay veya İdare Mahkemesinde açılır.
• Pay Satış İşleminin İptali Davası: Azınlıkta kalan malik, payının satış ihalesinin usulsüz olduğu veya değerin düşük olduğu iddiasıyla dava açabilir.
Önemli Not: 6306 sayılı Kanun'un 6/9. maddesi uyarınca, bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı açılan davalarda "yürütmenin durdurulması" kararı verilmesi, 2014 yılında Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilene kadar yasaktı. Şu an yürütmenin durdurulması kararı verilebilir ancak mahkemeler, "telafisi güç zarar" şartını çok sıkı yorumlamakta ve kamu güvenliği (deprem riski) gerekçesiyle genellikle yürütmeyi durdurma taleplerini reddetmektedir.
5.2. Adli Yargı (Hukuk Mahkemeleri)
Özel hukuk ilişkilerinden doğan davalardır:
• Arsa Payı Karşılığı İnşaat Sözleşmesinden Kaynaklı Davalar: Müteahhit ile malikler arasındaki fesih, tazminat, eksik iş bedeli davaları.
• Tapu İptal ve Tescil Davaları: Salt çoğunlukla alınan kararın, azınlığın hakkını ihlal ettiği, yolsuz tescil yapıldığı iddiaları.
• Tespit Davaları: Müteahhidin işi terk ettiğinin tespiti için açılan davalar.
6. 2023 YILI DEĞİŞİKLİKLERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
7471 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikler, süreci hızlandırmayı amaçlamaktadır. Özellikle;
• Karar alma nisabının salt çoğunluğa düşürülmesi,
• Tebligat süreçlerinin e-Devlet ve muhtarlık ilanı ile hızlandırılması,
• Kolluk kuvveti marifetiyle tahliye ve kapı açma yetkisinin genişletilmesi,
• Rezerv alan tanımının genişletilmesi,
İdarenin elini güçlendirmiştir. Ancak bu hızlanma, "hukuk devleti" ve "mülkiyet hakkı" ilkeleriyle zaman zaman çatışmaktadır. Salt çoğunluğun tahakkümü altında ezilen azınlık paydaşların hak arama yollarının fiilen daraldığı eleştirileri yapılmaktadır.
7. SONUÇ VE ÖNERİLER
Kentsel dönüşüm, Türkiye için ertelenemez bir güvenlik sorunudur. 6306 sayılı Kanun, bu sorunu çözmek için olağanüstü yetkilerle donatılmış bir rejim öngörmektedir. Ancak uygulamanın başarısı, sadece binaların yenilenmesiyle değil, bu süreçte sosyal adaletin ve hukuki güvenliğin sağlanmasıyla ölçülmelidir.
Uygulamadaki sorunların aşılması için;
1. Şeffaflık: Değerleme raporlarının ve paylaşım tablolarının tüm maliklere şeffaf bir şekilde sunulması,
2. Etkin Yargı: İdare Mahkemelerinin, teknik bilirkişi incelemelerini hızla yaparak, gerçekten riskli olmayan yapılar ile riskli yapıları ayırt etmesi,
3. Müteahhit Teminatı: İnşaat tamamlanama sigortası veya teminat mektubu zorunluluğunun daha etkin uygulanması,
4. Kiracı Hakları: Kiracılara sağlanan desteklerin, günümüz ekonomik koşullarına (kira fiyatlarına) uygun hale getirilmesi gerekmektedir.
Sonuç olarak; kentsel dönüşüm, mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla sınırlandırıldığı en tipik örnektir. Bu sınırlandırmanın "ölçülülük" ilkesine uygun yapılması, hukuk devletinin bir gereğidir.