Prof. Dr. Ersan Şen
Olağanüstü Hal Döneminde Çıkarılan Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Sınırı
1- Anayasanın 119. maddesine göre olağanüstü hal ilan edildikten sonra Cumhurbaşkanı tarafından olağanüstü halin ilanına yol açan sebepleri ortadan kaldırabilmek için çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde konu sınırlamasının bulunmadığı, sadece Anayasa m.15/2’de öngörülen sınırların dikkate alınmasını gerektiğinde tartışma bulunmamaktadır.
2- Bununla birlikte; yasa ile açıkça düzenlenmiş konuda Anayasa m.104/17’de yer alan kanunla düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz, çıkarılmışsa da kanun uygulanır anlamına gelen hükümden dolayı, kanunla açıkça düzenlenen konularda olağan dönemde veya olağanüstü hal döneminde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmayacağı, ilgili kanun hükümlerinin gözetileceği düşünmelidir. Her ne kadar bu fikir “azınlık görüşü” olarak nitelendirilse de, hem Anayasa m.104/17 ve hem de olağanüstü halin düzenlendiği Anayasa m.119 hükümleri dikkate alındığında, bu görüşün hukuki dayanağa sahip olduğunu ifade etmek isteriz. Çünkü Anayasa, olağanüstü hal döneminde kanunla düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin öncelikle uygulanacağını belirtmemektedir. Anayasa, olağan ve olağanüstü hal ayırımı yapmaksızın kanunlara öncelik vermiştir. Kararnamenin Türkiye Büyük Millet Meclisine onay için gönderilmesi de, kanaatimizce bu görüşün hukuki dayanağını zayıflatmaz. Esasen “Olağanüstü hal yönetimi” başlıklı Anayasa m.119’un konu ile ilgili 5. ve 6. fıkraları birlikte değerlendirildiğinde bu tespitin haklılığı anlaşılacaktır.
3- Anayasa m.104/17’ye göre, “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir”. Bu fıkranın 3. cümlesi ve devamında, kanunlara öncelik verilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Anayasanın 119. maddesinin 6. fıkrası incelendiğinde ise; sadece konu sınırlamasının kaldırıldığı, fakat yasal düzenlemelerin önceliği hususunda herhangi bir düzenleme içermediği görülmektedir. Nitekim Anayasanın 119. maddenin 5. fıkrası bakıldığında, “Olağanüstü hallerde vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri ile 15’nci maddedeki ilkeler doğrultusunda temel hak ve hürriyetlerin nasıl sınırlanacağı veya geçici olarak durdurulacağı, hangi hükümlerin uygulanacağı ve işlemlerin nasıl yürütüleceği kanunla düzenlenir.” şeklinde ifade edilmiştir.
4- Ülkenin tümünü kapsamayan, önce 10 ilimizde ve sonra Elazığ ilimiz ilave edilerek 11 ilde ilan edilen olağanüstü hal döneminde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, sadece ilan edildikleri şehirler için geçerlidir. Bu şehirler, dışında kalan kişi, kurum ve şirketler bakımından bulundukları yerlerde, yani olağanüstü hal ilanını kapsamayan illerde yaptıkları iş, işlem ve tasarruflardan dolayı olağanüstü hal için ilan edilen Cumhurbaşkanlığı kararnameleri uygulanmaz. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri Olağanüstü hal ilan edilen yerler için OHAL’in ilanına yol açan sebep veya sebepleri ortadan kaldırmak amacıyla çıkarılıp, Ülke genelinde tatbik edilemez. Burada mesele; OHAL kapsamına girmeyen bir yerde yapılan iş, işlem ve tasarrufun OHAL kapsamına giren yerle ilgili olması halinde, OHAL ilan edilen yerlerle ilgili çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine tabi olup olmayacağıdır.
İlk bakışta; ulusal bankaların tüm ülkede ve uluslararası alanda çalıştıkları, 06.02.2023 tarihli depremler nedeniyle AFAD’a yapılan bağış ve yardımlar hakkında OHAL kapsamında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin uygulanmayacağı ileri sürülse de, burada bağışların 06.02.2023 tarihli depremlerle ilgili olması ve bu depremlerden ortaya çıkan mağduriyetin ortadan kaldırılması sebebiyle, 124 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin bu bağış ve yardımlar bakımından tatbikinde sakınca olmadığı, fakat bu bağış ve yardımların vergilerden tümü ile indirilmesi imkanı tanımasından dolayı “verginin kanuniliği” ilkesini ilgilendirdiğinden, ayrıca 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 59. maddesinde konunun açıkça kanun hükmü ile düzenlendiğinden, bu hükümde yapılacak değişikliğin de kanunla yapılması gerektiği, buna karşılık Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin onay için TBMM’ye getirileceğine dair savunmanın ileri sürülebileceği, fakat bunun da tartışmalı olduğu, tüm bu sebeplerle yazımızda gündeme getirdiğimiz hususların Anayasa bakımından değerlendirildiğinde, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile yasama organının yetkisine müdahale edilmemesinin uygun olacağı, burada dayanak olarak sadece “Temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının durdurulması” başlıklı Anayasa m.15’in uygulanabileceği, Anayasa Mahkemesi’nin son içtihadına göre de OHAL devam ederken bu dönemde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile ilgili hukukilik denetiminin yapılması için OHAL’in kaldırılmasının beklenmesi yönünde karar verildiği, şu an için 124 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin depremlerle ilgili yapılan ve yapılacak bağış ve yardımları da kapsayacak şekilde uygulanabileceği sonucuna varılmalıdır.
