I. Genel Olarak Ticari Reklam ve Haksız Ticari Uygulamalar Yönetmeliği ve Getirdiği Yenilikler
1 Temmuz 2026 tarih ve 33297 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve 1 Ağustos 2026'da yürürlüğe giren Ticari Reklam ve Haksız Ticari Uygulamalar Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik, reklam hukukumuzu dijital çağa taşıyan kapsamlı bir revizyon niteliğindedir. Bu yenilikler çalışmamızın odağı olan hedefli reklamcılık ve yapay zekâ boyutuyla sınırlı tutularak aşağıda özetlenmiştir:
A. Tanımlar (m. 1'e ek): "Çevresel beyan", "sosyal medya", "sosyal medya etkileyicisi" ve "tüketici değerlendirmeleri" kavramları ilk kez Yönetmelik metninde tanımlanmış ve böylece hukuk literatürümüze kazandırılmıştır.
B. Hedefli reklamcılığın düzenleme kapsamına alınması (yeni m. 25/A): Satıcı, sağlayıcı veya mesafeli sözleşme aracıları tarafından tüketicilerin çevrimiçi davranışları, geçmiş tercihleri, konum bilgisi, demografik veriler gibi kişisel verilerin analiz edilerek kişiye veya gruba özel reklam sunulması "hedefli reklamcılık" olarak tanımlanmış; bu faaliyetin ancak reklamın hangi kriterlere göre gösterildiğine ve bu kriterlerin nasıl değiştirilebileceğine dair kolay erişilebilir bilginin tüketiciye sunulması koşuluyla yapılabileceği hükme bağlanmıştır. Öte yandan çocuk olduğu bilinen veya makul olarak bilinmesi beklenen tüketicilere yönelik profilleme temelli hedefli reklam ise mutlak biçimde yasaklanmıştır (m. 25/A, f. 3).
C. Yapay zekâ şeffaflığı (yeni m. 18, f. 8 ve m. 27, f. 12): Tüketicinin ekonomik davranışını önemli ölçüde etkileyecek şekilde yapay zekâ veya başka bir yazılım kullanılması ya da insandan ayırt edilemeyecek dijital karakterlere yer verilmesi hâlinde bu hususun açık, anlaşılır ve ayırt edilebilir şekilde belirtilmesi zorunlu kılınmıştır (m. 18/8). Ayrıca gerçek bir kişinin yapay zekâ ile oluşturulmuş dijital kopyasının, gerçeğe aykırı biçimde bir ürünü deneyimlediği izlenimini vermesi mutlak olarak yasaklanmıştır (m. 27/12).
D. Sosyal medya etkileyicileri (yeni m. 23/A): İnfluencer olarak bilinen sosyal medya etkileyicilerinin reklam nitelikli paylaşımlarının "Reklam" veya "Tanıtım" ibaresiyle, ekranın kaydırılmasına gerek kalmadan ilk bakışta fark edilecek konum ve büyüklükte işaretlenmesi zorunlu hâle getirilmiştir.
E. Tüketici değerlendirmeleri (m. 28/B): Yalnızca satın alımı doğrulanabilen kullanıcıların yorum yapabilmesi, sahte/manipülatif yorumların önlenmesi ve doğrulanmamış değerlendirmelerin reklamda kullanılamaması esası getirilmiştir.
6. İndirimli satış ve çevresel beyanlar (m. 14/3, m. 17): İndirime esas referans fiyat süresi 30 günden, indirimin başlangıcından önceki 10 gün içindeki en düşük fiyat olarak belirlenmiş; çevresel beyanların akredite kuruluşlarca belgelenmesi zorunlu kılınmıştır.
Görüldüğü üzere Yönetmelik, hedefli reklamcılık (m. 25/A) ve yapay zekâ şeffaflığı (m. 18/8) hükümleriyle, kişisel verilerin işlenmesi temelinde yürütülen bir faaliyeti doğrudan reklam hukukunun kapsamına almış; bu suretle KVKK ile aynı fiil üzerinde kesişen bir düzenleme alanı yarattığı gibi ilgili otoritelerin çifte cezalandırma riski ortaya çıkmıştır.
II. KVK Kurulu ile Reklam Kurulu Arasında Aynı Fiile Dayalı Çifte Cezalandırma Riski ve Bunun Yönetimine İlişkin Mevcut Durum
Yeni m. 25/A hükmü uyarınca hedefli reklamcılık, tanımı gereği önkoşul olarak kişisel verilerin (çevrimiçi davranış, konum, demografik veri) işlenmesini barındırmaktadır. Dolayısıyla bir işletmenin KVKK'ya aykırı biçimde (örneğin açık rıza almadan veya aydınlatma yükümlülüğünü yerine getirmeden) topladığı verilerle hedefli reklam yayınlaması durumunda, tek bir fiil ile hem KVKK m. 10 (aydınlatma yükümlülüğü) / m. 5 (hukuka aykırı işleme) ihlali hem de Reklam Yönetmeliği m. 25/A ihlali söz konusu olabilecektir. Aynı tespit, yapay zekâ ile oluşturulmuş dijital kopyaların kişisel veri (biyometrik/görsel veri) temelinde üretilmesi bakımından m. 18/8 ve m. 27/12 hükümleri için de geçerlidir.
Türk idare hukukunda bu tür "tek fiil–çok kabahat" durumları, ceza hukukundaki içtima kurumunun idari yaptırımlar hukukundaki karşılığı olan Kabahatler Kanunu m. 15/1 ile düzenlenmiştir: "Bir fiil ile birden fazla kabahatin işlenmesi halinde bu kabahatlere ilişkin tanımlarda sadece idarî para cezası öngörülmüşse, en ağır idarî para cezası verilir." Bu hüküm, tek bir fiilin birden fazla idari yaptırım normunu ihlal ettiği hâllerde kural olarak yalnızca en ağır cezanın uygulanmasını öngörerek, ceza hukukundaki non bis in idem ilkesinin idari yaptırımlar bakımından işlevsel bir yansımasını oluşturmaktadır.
Ne var ki bu genel kuralın KVKK ve Reklam Kurulu tarafından aynı eyleme farklı cezalar verilmesi halinde uygulanması pek de mümkün değildir. Zira bu iki kurulun koruduğu hukuki menfaatler ve ihlal edilen hükümler birbirinden farklıdır. Ayrıca yalnızca idari parası ile sınırlı olmayan şekilde cezalar verilmesi de, idari para cezası dışı verilen cezalar yönünden içtimanın mümkün olmadığını ortaya koymaktadır. Dolayısıyla bu yapısal boşluğun sonucu olarak, uygulamada iki otoritenin de aynı fiil için ayrı ayrı idari para cezası veya sair ceza vermesi mümkündür. Daha da önemlisi, bu türden çifte cezalandırma durumlarında, Kabahatler Kanunu m. 15/1'in "en ağır ceza" kuralının iki farklı bakanlık/kurum tarafından yürütülen bağımsız süreçlerde kendiliğinden nasıl uygulanacağına dair ne mevzuatta ne de içtihatta bir usul öngörülmüştür. Başka bir deyişle, çifte cezalandırmayı önleyecek maddi hukuk kuralı (m. 15/1) mevcut olsa da, bunu usulen hayata geçirecek bir kurumsal mekanizma bulunmadığından, ilgililerin iki ayrı idari para cezası veya cezayla karşılaşması muhtemel bir sonuçtur.
III. Avrupa Birliği Uygulaması: Tek Eylem, Üç Otorite ve Non Bis In Idem’e yönelik Çözüm Arayışları
Avrupa Birliği'nde, bu alanın üç ayrı otorite arasında bölünmüş olması aynı sorunun çok daha karmaşık bir şekilde yaşanmasına neden olmaktadır. Bu bağlamda hedefli reklamda kişisel veri kullanımı ulusal veri koruma otoritelerinin (DPA) Genel Veri Korumu Yönetmeliği (GDPR) yetkisine; reklamın bir çevrimiçi platform üzerinden sunulması Dijital Hizmetler Yasası (DSA) kapsamında Komisyon/Dijital Hizmetler Koordinatörlerinin yetkisine; reklamda kullanılan yapay zekâ sisteminin şeffaflık yükümlülükleri ise bizim Yönetmeliğimizden bir gün sonra 2 Ağustos 2026'da yürürlüğe giren Yapay Zeka Yasası (AI Act) m. 50 kapsamında Avrupa Birliği Yapay Zeka Ofisi (AI Ofisi) ve ulusal piyasa gözetim otoritelerinin yetkisine girmektedir. AI Act'in kendisi bile bu çakışmayı kısmen kabul etmekte, yüksek riskli bazı yapay zeka sistemleri için veri koruma otoritelerini piyasa gözetim otoritesi olarak görevlendirerek örtük bir koordinasyon öngörmektedir. Ancak platformların aynı fiil nedeniyle birden fazla otorite tarafından cezalandırılma riski, açıkça non bis in idem sorunu olarak tartışılmaktadır.
Avrupa Birliği bu sorunu kurumsal, mevzuatsal ve yargısal çözüm mekanizmaları ile aşmaya çalışmaktır. Bu çözüm mekanizmaların ilki kurumsal çözüm mekanizmaları olup Avrupa Veri Koruma Kurulu (EDPB) tarafından yayınlanan Guidelines 3/2025 gereği, düzenlemeye konu otoriteler arasında samimi bir işbirliğini ve ceza verilmesi öncesi veri koruma otoriteleri olan DPA’lar ile dijital hizmetler DSP otoritelerin birbirine danışmasını öngörmektedir. Böylece ceza verme yetkisine sahip otoriteler arasındaki kurumsal işbirliği ve koordinasyon sayesinde çifte cezalandırmanın önüne geçilmektedir.
Diğer çözüm mekanizması ise mevzuatsal çözüm mekanizması olup adı geçen otoritelerin yetki paylaşımını norm düzeyinde kararlaştırarak çifte cezalandırmayı önlemektedir. Örneğin AI Ofisine yapay zeka sistemleri için tanınan münhasır yetki, ulusal otoriteleri devre dışı bıraktığı gibi, AI Act m. 2(7) kişisel verilerin işlenmesi gündeme geldiğinden GDPR’ın asli ve öncelikli yetkisini saklı tutmak kaydı ile AI Act ve veri koruması durumlarda DPA’ların yetkisi öncelenmiştir.
Çözüm mekanizmalarından bir diğeri ise yargısal çözüm mekanizmalarıdır ve mahkemeler içtihatları ile çifte cezalandırma ilkesinin mutlak olmadığından yola çıkarak somut olaya özgü olarak inceleme yapmakta ve çifte cezalandırma koşullarını inceleyerek bu ilkenin somut olayda ihlal edilip edilmediğine karar vermektedirler. Bu çok otoriteli çakışmanın yargısal çözümü, Avrupa Birliği temel haklar hukukunda 22 Mart 2022 tarihli iki içtihatla, C-117/20 bpost ve C-151/20 Nordzucker kararlarıyla şekillenmiştir.(Bu davalar aynı eylem nedeniyle sektörel düzenleyici otorite ile rekabet otoritesi ve iki ayrı ülke rekabet otoritesi tarafından verilmiş cezalara ilişkindir). Adalet Divanı bu kararlarda, Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı m. 50'de düzenlenen non bis in idem ilkesinin, farklı otoritelerin aynı maddi olguya (idem factum) dayanan birbirini takip eden idari para cezası soruşturmalarını da kapsadığını, ancak bu ilkenin mutlak olmadığını, belirli koşullarda çifte yaptırımın haklı görülebileceğini kabul etmiştir.
Avrupa Adalet Divanı, bu davalarda ön koşul olarak “bis”- kesin karar ve “idem”-maddi olguların özdeşliğini aramakta olduğundan, korunan menfaatin aynı olması gerekmez. Diğer bir ön koşul ise çifte cezalandırma yasağının mutlak bir hak bahşetmeyeceği, yani sınırlanabilir hak olduğu ve ancak Avrupa Birliği Temel Haklar şartı 52(1) maddesi uyarınca sınırlanabileceğidir. Ki bu maddeye göre sınırlama hakkın özüne dokunmamalı, gerekli olmalı ve Avrupa Birliği tarafından tanının genel yarar amaçlarına hizmet etmelidir.
Mahkeme bu ön önceleme sonrasında, farklı otoriteler tarafından verilen cezaların çifte cezalandırma ilkesini ihlal edip etmediğini üç aşamalı bir inceleme ile karara bağlamaktadır. Üç aşamalı incelemenin ilk aşaması; açık ve kesin kurallar ile sürecin öngörülebilir olmasıdır. İlgililerin hangi fiilin, hangi durumlarda çifte cezalandırmaya konu olabileceğini, önceden mevcut kurallara bakarak öngörebilmesi gerektiği gibi, farklı cezalar verebilecek otoriteler arası koordinasyonu önceden öngörülebilir kılan açık ve kesin kurallar bulunmalıdır. İkinci aşamada, farklı otoritelerce yürütülen yargılamaların yeterince yakın bağlantılı, yani yeterince koordineli bir biçimde ve birbirine yakın bir zaman diliminde yürütülmesi gereklidir. Böylece otoriteler arası bilgi paylaşımı ve süreç koordinasyonunun sağlanıp sağlanmadığı denetlendiği gibi, zaman bakımından yakınlık sayesinde sürecin bütüncül bir yaklaşımla çözülüp çözülmediği ortaya konulmalıdır. Üçüncü aşamada ise, bunlara ek olarak birden fazla otorite tarafından verilen cezaların toplam orantılılığı incelenmektedir. Bu sayede ceza miktarının fiilin ağırlığını aşmayacak şekilde tayini amaçlanmakta, iki cezanın toplamının ilgililer üzerinde aşırı ve orantısız bir yük oluşturmaması amaçlanmaktadır. Bu da ancak ikinci cezayı veren otoritenin, ilk cezayı veren otoritenin verdiği cezayı dikkate alması ile mümkündür. Bu üç aşamalı inceleme sonucunda tüm şartlar mevcut ise, farklı otoritelerin farklı meşru menfaatleri koruduğu gerekçesiyle verdiği cezalar non bis in idem ihlali sayılmamaktadır.
IV. Türk Hukuku Bakımından Değerlendirme ve Öneriler
Türkiye'de Avrupa Birliği'ndekinden farklı olarak yetki üç değil iki otorite arasında (Reklam Kurulu/Ticaret Bakanlığı ve Kişisel Verileri Koruma Kurumu) bölünmüş olsa da, bu otoriteler arası çifte cezalandırma riski mevcuttur.
A. Kurumsal çözüm mekanizmaları bakımından: Bu riskin yönetimi adına kurumsal çözüm mekanizmaları yönünden adı geçen otoriteler arasında 28 Ağustos 2024 tarihinde, Ticaret Bakanlığı Tüketicinin Korunması ve Piyasa Gözetimi Genel Müdürlüğü (Reklam Kurulu'nun bağlı olduğu birim) ile KVK Kurumu arasında bir İş Birliği Protokolü imzalanmış olup Ticaret Bakanlığı tarafından yapılan açıklamada; hedefli reklamcılık ve aldatıcı ticari tasarım uygulamaları hakkında toplumun her kesiminde farkındalığın artırılması, dijital reklam ve uygulamalar ile kişisel verilerin kullanımına ilişkin ortak alanlarda uluslararası düzenlemelerin ve uygulamaların takip edilmesi ve mevcut ya da olası ihlallere karşı ortak politika üretilmesi amacıyla Ticaret Bakanlığı Tüketicinin Korunması ve Piyasa Gözetimi Genel Müdürlüğü ile Kişisel Verileri Koruma Kurumu arasında İşbirliği Protokolü imzalandığı belirtildikten sonra; Protokolün amacının: hedefli reklamcılık ve aldatıcı ticari tasarım konusunda farkındalık artırma, uluslararası düzenlemeleri takip etme ve "mevcut ya da olası ihlallere karşı ortak politika üretme" olarak belirtilmiştir.
Bu protokolü Avrupa Birliği’ndeki kurumsal çözüm mekanizmaları ve özellikle Guidelines 3/2025 hükümleri ile karşılaştırdığımızda, iki otorite arasında imzalanmış idari koordinasyona ilişkin olduğu ve fakat bağımsız bir denetim organı tarafından yoruma açık olmadığı, yayımlanmadığı ve daha da önemlisi mahkemeler önünde bağlayıcı bir usul kuralı olarak ileri sürülebilir nitelikte olmadığı anlaşılmaktadır. Ayrıca basın açıklamasına göre ceza verilmesi öncesi, iki otorite arasında birbirine danışmayı gerekli kılan bir kurumsal işbirliği de bulunmamaktadır.
Gelinen aşamada, işbirliği Protokolünün “ortak politika üretme” aşamasının ötesine geçmesi, iki kurul arasındaki işbirliği ve koordinasyonun “veri ve dosya paylaşımı protokolleri” ile desteklenmesi, ilgililer için öngörülebilir kurallar ile mahkemeler önünde bağlayıcı usul kuralları olarak ileri sürülebilecek kurallara bağlanması gereklidir. Bu bağlamda iki otorite işbirliği ile konuya ilişkin kılavuzlar hazırlanması yoluyla, ilgili kurallar belirlenebileceği gibi, aynı zamanda verilecek kararlarda bu kılavuzda yer alan kuralların yorumlanması yoluyla ilgili ilkelerin bağlayıcılığı sağlanmalıdır. Samimi işbirliğine ilişkin olarak yapılacak bu çalışmalara ek olarak, iki otorite arasında karar verilmesi öncesi danışmayı zorunlu kılan kurallar da benimsenmelidir.
B. Mevzuatsal çözüm mekanizmaları bakımından: Avrupa Birliği’nde olduğu gibi adı geçen otoriteler bakımından cezalandırma yetkisi bakımından münhasırlığı düzenleyen bir mevzuat bulunmamakta, aynı fiil hakkında gerek KVK Kurulu, gerekse Reklam Kurulu paralel ve tam yetki ile hareket edebilmektedir.
Bu konuda adı geçen otoritelerin münhasır yetkisinin yasal mevzuat ile düzenlenmesi ile cezalandırma yetkisi tek elde toplanabileceği gibi, aynı eylem nedeniyle birden fazla ceza verilmesi haline ilişkin olarak “en ağır ceza”, “önceki cezanın mahsubu” gibi bir takım kuralların veya otoriteler arası çifte cezayı düzenleyen bir takım hükümlerin benimsenmesi yolu da tercih edilebilir. Bu bağlamda, aynı fiilin hem KVKK m. 18, hem de Reklam Yönetmeliği'ne, aykırılık oluşturduğu hâllerde otoriteler arasında zorunlu bilgi paylaşımına ilişkin düzenleme yapılabileceği gibi, bu türden ihlaller bakımından Kabahatler Kanunu m. 15/1'in resen uygulanmasını sağlayacak açık bir usul kuralı eklenebilir. Ayrıca önceki cezanın ikinci otorite tarafından verilecek kararda göz önünde tutulmasını zorunlu kılan düzenlemeler ile de orantılılık ilkesinin göz önünde tutulması sağlanabilir.
C. Yargısal çözüm mekanizmaları bakımından: Her ne kadar bahsedilen iki otoritenin çifte cezalandırma yetkisi mahkemeler önünde tartışılmamış ise de, çifte cezalandırma ilkesi özellikle vergi cezaları yönünden Anayasa Mahkemesi kararlarında (ve azınlık oylarında) çeşitli yönleri ile tartışılmıştır. Ayrıca yukarıda yer verilen Adalet Divanı kararları da, özellikle rekabet hukuku alanında verilen çifte cezaların non bis in idem ilkesini ihlal edip etmediğinin ayrıntılı olarak tartışıldığı kararlardan olup bu kararlardaki inceleme yöntemi ve somut olaya ilişkin testler Türk mahkeme kararlarına da yol gösterici niteliktedir.
V. Sonuç
1 Ağustos 2026 tarihinde yürürlüğe giren Ticari Reklam ve Haksız Ticari Uygulamalar Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik m. 25/A ve m. 18/8 hükümleriyle, kişisel veri işlemeyi reklam hukukunun doğrudan konusu hâline getirerek, KVKK ile kesişen bir alan yaratmıştır. Bu kesişim, ertesi gün Avrupa Birliği'nde yürürlüğe giren AI Act m. 50 ile birlikte okunduğunda, dijital reklamcılığın artık çok otoriteli bir denetime tabi olduğunu göstermektedir. Bu çok otoriteli yapının doğurduğu çifte cezalandırma riski; hem Avrupa Birliği'nde, hem Türkiye'de fiilen mümkün olup bunun yönetilmesi, bir dizi kurumsal, mevzuatsal ve yargısal çözüm mekanizmaları ile mümkündür.
Yapay zekâ destekli ve hedefli reklamcılığın hızla yaygınlaşacağı önümüzdeki dönemde, bu üç mekanizmanın birlikte hayata geçirilmesi ile non bis in idem ilkesinin anlamlı bir güvenceye dönüşmesi sağlanacaktır.
Av. A. Ece KAYA
KAYNAKLAR
-"Three Laws, One Challenge: Complying With the DSA, AI Act, and GDPR", Athena Kontosakou, Gretchen Scott, Maria Belen Granavo; 2025; https://www.goodwinlaw.com/en/insights/publications/2025/07/insights-practices-antc-three-laws-one-challenge
-"Double Jeopardy of Article 102 TFEU and the DMA"; 2025; Veerle Peters, Malgorzata Kozak; https://utrechtlawreview.org/articles/10.36633/ulr.1165
- "Ne Bis in Idem: The Final Word?;, 2022; Patrick Harrison, Monika Zdziebaska, Bethany Wise; https://legalblogs.wolterskluwer.com/competition-blog/ne-bis-in-idem-the-final-word/
- “Main Developments in Competition Law and Policy 2022 – Belgium”; 2022; Lodewick Prompers, Sari Corrijn, Florian Jonniaux; https://legalblogs.wolterskluwer.com/competition-blog/main-developments-in-competition-law-and-policy-2022-belgium/
CJEU, C-117/20 bpost SA v. Autorité belge de la concurrence, 22.03.2022; https://eur-lex.europa.eu/search.html?scope=EURLEX&text=c+117%2F20+bpost&lang=en&type=quick&qid=1786913858095
- CJEU, C-151/20 Nordzucker AG ve diğerleri, 22.03.2022; https://eur-lex.europa.eu/search.html?scope=EURLEX&text=c+151-20&lang=en&type=quick&qid= 1786914026228