Giriş
Uluslararası hukukta devletlerin yaptırım uygulama yetkisi, modern dönemde dış politikanın en etkili araçlarından biri hâline gelmiştir. Özellikle ekonomik anlamda ve askeri anlamda güçlü olan devletler bunu bir nevi silah olarak kullanmakta ve ekonomik ve siyasi kırılganlığı fazla olan devletler üzerinde çok ciddi şekilde uygulamaya çalışmaktadırlar. Devletler artık yalnızca askeri güçle değil; ekonomik ambargo, mal varlığı dondurma, ihracat yasağı, finansal sistemden çıkarma, vize yasağı ve ikincil yaptırımlar gibi yöntemlerle diğer devletleri veya kişi ve kurumları baskı altına almaktadır. Bu sayede de bu devletler bir nevi birbirlerini dize getirmeye çalışmaktadırlar. Şu anda gündemde en meşhur olan ve herkesin konuştuğu CAATSA yaptırımları da ülkemizde düzenlenen NATO zirvesinde ki en önemli konulardan birisi olmuştur.
Ancak burada temel soru şudur: Bir devlet, başka bir devlete veya onun vatandaşlarına hangi hukuki dayanakla yaptırım uygular? Bu yaptırımlar uluslararası hukuka göre meşru mudur, yoksa güçlü devletlerin kendi iç hukukunu dünya çapında uygulama çabası mıdır? Yada ortaçağ da ki düzen dünyaya yeniden geri mi getirilmek istenmektedir , yani güçlü olanın sözünün geçtiği güçsüz olanın ezildiği yada sömürüldüğü bir düzen mi sağlanmaya çalışılmaktadır.
Bu soruya cevap verebilmek için öncelikle yaptırımları ikiye ayırmak gerekir: Birincisi Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi tarafından uygulanan kolektif yaptırımlar, ikincisi ise devletlerin kendi iç hukuklarına dayanarak uyguladığı tek taraflı yaptırımlardır. CAATSA yaptırımları ikinci gruba, yani ABD’nin kendi iç hukukuna dayanan tek taraflı yaptırımlar kategorisine girer.
1. Uluslararası Hukukta Yaptırım Kavramı
Uluslararası hukukta yaptırım, bir devletin veya uluslararası örgütün, hukuka aykırı veya uluslararası barış ve güvenliği tehdit eden bir davranışı değiştirmek amacıyla uyguladığı baskı aracıdır. Bu baskı aracı çoğu zaman dünya siyasetinde karışıklıkların çıktığı dönemlerde daha çok ortaya çıkmakta ve savaşların veya çatışmaların olduğu dönemlerde daha fazla gündeme gelmektedir. Ama şu anki değişen ve gelişen dünya düzeninde çatışma ortamı olmasa bile yaptırım kavramları gündeme gelmekte ve güçlü devletler bunu bir silah olarak kullanmaktadırlar. Burada en önemli etkilerden birisi de bu devletlerin yapmış olduğu lobi çalışmaları sonucu ortaya çıkmaktadır. Lobisi güçlü olanın sözünün geçtiği bir dönemdeyiz de diyebiliriz aslında. Bu baskı askeri olmak zorunda değildir. Hatta günümüzde yaptırımların büyük çoğunluğu ekonomik ve finansal niteliktedir.
Yaptırımların başlıca türleri şunlardır:
- Ekonomik ambargo
- Mal varlığının dondurulması
- Bankacılık ve finans sistemine erişimin engellenmesi
- İhracat ve ithalat yasakları
- Savunma sanayii ambargoları
- Vize ve seyahat yasakları
- Belirli şirket ve kişilerin yaptırım listesine alınması
- İkincil yaptırımlar
Özellikle ABD yaptırımları bakımından en etkili araçlardan biri, dolar sistemine ve Amerikan finans piyasalarına erişimin engellenmesidir. Çünkü uluslararası ticaretin önemli bir kısmı dolar üzerinden yürümektedir. Bu nedenle ABD’nin tek taraflı yaptırımları, yalnızca ABD vatandaşlarını değil, çoğu zaman üçüncü ülkelerdeki şirketleri de fiilen etkilemektedir. Amerika Birleşik Devletleri elindeki dolar silahını çok etkili şekilde kullanmakta ve ekonomik anlamda özellikle katma değeri yüksek teknolojik aletlerde ve savunma sanayi ürünlerinde dışa bağımlı olan devletleri bu silah ile çok ciddi şekilde sıkıştırmakta ve ülkelerde oluşması muhtemelen olan enflasyonun daha hızlı ve sert şekilde yükselmesini de yine bu silah ile tetiklemektedir. Buna en net örnek Trump ın ilk döneminde gördüğümüz şekilde ülkemize uygulanan yaptırımlar ve yapılan ekonomik saldırılar verilebilir.
2. BM Güvenlik Konseyi Yaptırımları
Uluslararası hukuk bakımından en güçlü ve tartışmasız yaptırım mekanizması Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi yaptırımlarıdır. BM Şartı’nın VII. Bölümü, uluslararası barış ve güvenliğin tehdit edilmesi, barışın bozulması veya saldırı fiili hâlinde Güvenlik Konseyi’ne yaptırım uygulama yetkisi verir. BM Şartı m. 39’a göre Güvenlik Konseyi, barışa yönelik tehdit, barışın bozulması veya saldırı fiilinin varlığını belirler ve gerekli tedbirleri kararlaştırır. Bu maddeye en net ve bilinen örnek Keşmir olaylarına karşı bu maddenin devreye girmesidir.
BM Şartı m. 41 ise silahlı kuvvet kullanımını içermeyen tedbirleri düzenler. Bunlar ekonomik ilişkilerin kesilmesi, ulaşım ve haberleşme bağlantılarının durdurulması, diplomatik ilişkilerin askıya alınması gibi yaptırımlardır. Bu maddeyle ilgili herkesin hafızasında kalan açıklamalardan birisi olan tarafları sulhe davet etme ve çatışmasızlık ortamının sağlanmasına yönelik herkesin bildiği açıklamaların BM de görevli en üst düzey kişiler tarafından TV karşısında yapılması verilebilir. Tabi ki bugün bir ayrı tartışma konusu da bu BM kararlarının ne kadar etkili olduğu ve BM yaptırımlarının ne kadar dikkate alındığıdır. Bu yaptırımlar, BM üyesi devletler açısından bağlayıcı nitelik taşır.
Bu nedenle BM yaptırımları, uluslararası toplum adına alınan kolektif tedbirlerdir. Örneğin Kuzey Kore’ye yönelik BM yaptırımları, İran nükleer programına ilişkin eski yaptırım rejimleri veya bazı terör örgütlerine yönelik mal varlığı dondurma kararları bu kapsamdadır.
3. Tek Taraflı Yaptırımlar
BM yaptırımlarından farklı olarak tek taraflı yaptırımlar, bir devletin kendi iç hukukuna veya dış politika tercihine dayanarak başka bir devlete, şirkete veya kişiye yaptırım uygulamasıdır. Burada bu tek taraflı yaptırımların aslında yukarıda söylediğimiz yaptırımlardan çok daha etkili ve kesin sonuçlar verdiği aşikardır. Çünkü değişen ve gelişen dünyada artık sadece gücün kadar askerin kadar teknolojinden ziyade teknolojik savunma sanayi ürünlerin kadar etkili olduğun bir gerçek vardır ki artık bir çok devlet de bu gerçeği kabul etmek zorunda kalmıştır.
ABD, Avrupa Birliği, İngiltere, Kanada ve bazı diğer devletler bu yöntemi sıkça kullanmaktadır. Ancak özellikle ABD yaptırımları, Amerikan dolar sistemi ve küresel finans piyasaları üzerindeki etkisi nedeniyle diğer devletlerin yaptırımlarından daha güçlü sonuçlar doğurur.
Tek taraflı yaptırımların uluslararası hukuktaki meşruiyeti tartışmalıdır. Bir görüşe göre devletler, kendi ulusal güvenliğini, dış politikasını ve kamu düzenini korumak için kiminle ticaret yapacağını belirleme hakkına sahiptir. Bu nedenle kendi vatandaşlarına ve kendi şirketlerine yasak koyabilir.
Diğer görüşe göre ise bir devletin kendi iç hukukunu üçüncü ülkelerdeki kişi ve şirketlere uygulaması, devletlerin egemen eşitliği ve iç işlerine karışmama ilkesiyle çatışabilir. Özellikle ikincil yaptırımlar bu nedenle yoğun şekilde eleştirilmektedir.
Burada tartışmamız gereken ve önemli görülen bir konu tüm bu güçlü devletlerin yapmış olduğu bu yaptırımlara karşı her daim eşitliği ve insan haklarını savunduğunu açıklaması çelişkisidir. Zira bu devletlerin yapmış olduğu bu ambargolar doğrudan insan hayatını ve ambargo ve yaptırım uyguladıkları devletlerde yaşayan insanların hayatının her anını neredeyse etkilemektedir.
4. Karşı Önlem Kavramı
Uluslararası hukukta tek taraflı yaptırımlar bazen “karşı önlem” kavramıyla açıklanmaya çalışılır. Uluslararası Hukuk Komisyonu’nun Devletlerin Uluslararası Haksız Fiillerinden Sorumluluğuna İlişkin Maddeleri’nde karşı önlemler düzenlenmiştir. Buna göre zarar gören devlet, uluslararası hukuka aykırı fiilden sorumlu devleti yükümlülüklerine uymaya zorlamak amacıyla geçici bazı tedbirler alabilir. Ancak bu tedbirler sınırsız değildir.
Karşı önlemlerin temel şartları şunlardır:
Birincisi, ortada uluslararası hukuka aykırı bir fiil bulunmalıdır.
İkincisi, yaptırım uygulayan devlet bu fiilden zarar gören devlet olmalıdır.
Üçüncüsü, karşı önlem orantılı olmalıdır.
Dördüncüsü, karşı önlem geçici olmalı ve karşı tarafın hukuka uygun davranmasını sağlamayı amaçlamalıdır.
Beşincisi, kuvvet kullanma yasağı, temel insan hakları, diplomatik dokunulmazlıklar ve insancıl hukuk gibi emredici kurallar ihlal edilmemelidir.
Bu açıdan bakıldığında her tek taraflı yaptırım otomatik olarak hukuka uygun kabul edilemez. Yaptırımın amacı, kapsamı, muhatabı, orantılılığı ve uluslararası hukukla bağlantısı ayrıca değerlendirilmelidir. Ancak tüm bu maddeler ve sayılanlardan ziyade ortada bir dünya gerçeği vardır ki bu yazılı kuralların hiç birisi neredeyse uygulanmamaktadır. Devletler savaş durumunda da çatışma durumunda da meşru müdafa hakkı kapsamında karşılık vermesi gereken durumlarda dahi eğer güçlüyse orantısız şekilde bu gücü karşı devlete yönelik kullanmaktadırlar. Buna en net ve en belirgin örnek son dönemlerde yaşanan ve herkesin bildiği İsrail, İran, Amerika, Filistin, Rusya, Ukrayna gibi devletlerde gördüğümüz ve televizyonlardan canlı canlı tüm dünyanın izlediği savaş suçlarının göz göre göre işlenmesidir. Tüm bu durumlar göz göre göre yapılırken de bu şekilde süslü püslü kurallar olduğu halde hiçbir devletin buna uymaması da yine uluslararası hukukun ortadan fiilen kalktığını ve güçlü olanın gücünü sonuna kadar kullandığını bize göstermektedir.
5. CAATSA Yaptırımları Nedir?
CAATSA, İngilizce adıyla “Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act”, Türkçe karşılığıyla “Amerika’nın Hasımlarıyla Yaptırımlar Yoluyla Mücadele Yasası”dır. ABD’de 2017 yılında kabul edilmiş federal bir kanundur. Kanun; Rusya, İran ve Kuzey Kore’ye yönelik yaptırım rejimlerini güçlendirmek amacıyla çıkarılmıştır. CAATSA 2 Ağustos 2017’de dönemin ABD Başkanı Donald Trump tarafından imzalanarak yürürlüğe girmiştir. Bu dönemde bunu yürürlüğe alan ABD , dünyada kaybettiği gücünü geri kazanmayı ve yeniden itibarını korumayı ve gücünü kaybettiği bölgelerde ki devletlere yönelik tekrardan dizginleme amacı taşımaktaydı ancak bu ne kadar başarılı oldu orası da bir ayrı tartışma konusudur.
CAATSA’nın en önemli yönlerinden biri, yalnızca doğrudan hedef devletleri değil, bu devletlerle belirli alanlarda önemli işlem yapan üçüncü ülke kişi ve kurumlarını da etkileyebilmesidir. Bu nedenle CAATSA, klasik yaptırım düzenlemelerinden farklı olarak “ikincil yaptırım” etkisi doğurur. Buda aslında yaptırımlar konusunda ikincil yaptırımlara maruz kalan devletlerin iç işlerine doğrudan bir müdahale niteliği taşımaktadır. Zira ABD ile dost olmayan bir devlet ile ilişkiniz iyiyse eğer ABD tarafından doğrudan yaptırıma maruz kalma tehlikesi ile karşı karşıya kaldınız demektir. Buda yine insan haklarına ve uluslararası hukuka aykırı bir durumdur.
Örneğin bir devlet, Rusya’nın savunma veya istihbarat sektörüyle “önemli işlem” yaparsa ABD bu devlete veya ilgili kurumlarına yaptırım uygulayabilir. Türkiye’ye yönelik S-400 meselesinde tartışılan yaptırımlar da bu çerçevede gündeme gelmiştir. Zira Türkiye yıllarca ABD den patriot hava savunma sistemlerini istemiş ama istediği şartlarda asla bu hava savunma sistemlerine sahip olamamıştır bu sebeple kendi milletinin ve devletinin güvenliği için satın alınan S-400 ler ABD nin hasmı olan Rusyadan alındığı için , ABD ambargosuna maruz kalmıştır.
6. CAATSA’nın Hukuki Dayanağı
CAATSA’nın doğrudan hukuki dayanağı uluslararası bir sözleşme değil, ABD iç hukukudur. Yani CAATSA, BM Güvenlik Konseyi kararıyla çıkarılmış bir yaptırım rejimi değildir. ABD Kongresi tarafından kabul edilen ve ABD Başkanı tarafından imzalanan bir federal kanundur. Yani demem o ki bir devlet kendi içinde almış olduğu kararla direkt olarak kendine düşman gördüğü devletlere yaptırım uygulamayı kendine hak görmekte ama burada kendi düşmanlarıyla ilişkilerini geliştiren devletlere de bunu göstererek ikincil yaptırım dediğimiz yaptırım türünü uygulamaktadır.
Bu nedenle CAATSA’nın kaynağı bakımından iki ayrı değerlendirme yapılmalıdır.
Birincisi, ABD iç hukuku bakımından CAATSA geçerli bir kanundur. ABD makamları, kendi vatandaşlarına, kendi şirketlerine, ABD finans sistemine erişmek isteyen yabancı kişi ve şirketlere bu kanunu uygulayabilir.
İkincisi, uluslararası hukuk bakımından CAATSA daha tartışmalı bir alandadır. Çünkü ABD, kendi iç hukukuna dayanarak üçüncü devletlerin egemen tercihlerini etkilemeye çalışmaktadır. Bu da doğrudan bir devletin aslında iç işlerine müdahale niteliği taşımakta ve dolaylı yoldan o devleti yönlendirmeye çalışmaktır diyebiliriz. Özellikle savunma sanayii alımlarında başka bir devletin hangi ülkeden silah sistemi alacağına dışarıdan müdahale edilmesi, egemenlik ve iç işlerine karışmama ilkesi yönünden tartışma yaratır.
7. Devletler Neye Göre Yaptırım Uygular?
Devletlerin yaptırım uygulama sebepleri genellikle şu başlıklarda toplanır:
Ulusal güvenlik gerekçesiyle yaptırım uygulanabilir. Bir devlet, başka bir devletin askeri kapasitesini, nükleer programını veya terör örgütleriyle ilişkisini kendi güvenliği için tehdit olarak görebilir. Ama bunu tehdit olarak görürken dahi elle tutulur gözle görülür hukuki delil olarak değerlendirilebilecek net kanıtlar olması lazımdır. Hayali olarak sırf bir devletin zengin doğalgaz ve petrol yatakları olması sebebiyle o devleti terör listesine almak yada o devleti nükleer silaha sahip olmakla itham etmek ne uluslararası hukuka ne de insanlığa sığar.
Dış politika gerekçesiyle yaptırım uygulanabilir. Bir devlet, başka bir devletin savaş, işgal, insan hakları ihlali veya seçimlere müdahale gibi davranışlarına karşı ekonomik baskı kurabilir. Bu en doğal hakkıdır ama bunda da yine net kanıtlar olması gerekmektedir.
İnsan hakları gerekçesiyle yaptırım uygulanabilir. Bazı yaptırım rejimleri, ağır insan hakları ihlallerine karışan kişi ve kurumların mal varlığının dondurulmasına dayanır. Bu en çok uygulanmaya çalışılan yaptırımlardan birisidir ve bunda dahi usulsüzlükler görülmektedir.
Terörle mücadele gerekçesiyle yaptırım uygulanabilir. Terör örgütleriyle bağlantılı kişi, kurum veya finansal ağlara yaptırım uygulanması bu kapsamdadır. Ama terör bağlantılı kişilerin daha sonra hedef devlete karşı kullanılması amacıyla kendi ülkelerinde sığınma barınma yaşama artık adına ne derseniz hak verilmesi hukuka aykırıdır.
Nükleer silahların yayılmasını önleme gerekçesiyle yaptırım uygulanabilir. İran ve Kuzey Kore’ye yönelik yaptırımların önemli bir kısmı bu gerekçeye dayanır. Ama burada dahi nükleer silaha sahip olan devletlerin başka devletlerde nükleer silah istememe iki yüzlülüğü yine karşımıza çıkmaktadır.
CAATSA özelinde ise ABD, Rusya’nın savunma ve istihbarat sektörleriyle yapılan önemli işlemleri kendi ulusal güvenliği ve dış politika çıkarları bakımından tehdit olarak değerlendirmiştir.
8. CAATSA ve Türkiye Örneği
Türkiye bakımından CAATSA tartışması özellikle Rusya’dan alınan S-400 hava savunma sistemi nedeniyle gündeme gelmiştir. ABD, Rus savunma sanayii ile yapılan bu alımı CAATSA kapsamında değerlendirmiştir. Bu olay, CAATSA’nın yalnızca Rusya’ya değil, Rusya ile savunma alanında işlem yapan üçüncü ülkelere de uygulanabileceğini göstermiştir. Garip olan şudur ki ABD ve Rusya arasında ki ticaret hacmi Trump döneminde hep artmıştır . Burada bu işin iç siyasette oy toplamak için yapılmış bir hamle olup olmayacağı tartışması da yine ayrı şekilde gündeme gelmektedir.
Burada uluslararası hukuk açısından temel tartışma şudur: Türkiye egemen bir devlet olarak savunma ihtiyacını hangi ülkeden karşılayacağına kendisi karar verebilir mi? Evet, devlet egemenliği ilkesi gereği bu karar Türkiye’ye aittir. Ancak ABD de kendi iç hukuku ve ulusal güvenlik politikası gereği, Rus savunma sektörüyle işlem yapan kişi veya kurumları kendi finansal ve ticari sisteminden dışlayabileceğini ileri sürmektedir. Hukuka aykırı olan budur. Kendi iç ilişkilerin yüzünden istemediğin sevmediğin devletlerle iyi ilişkilere sahip olan devletlere yönelik de bu yaptırımları uygulamak doğru değildir.
Bu nedenle mesele yalnızca hukuk meselesi değil, aynı zamanda güç ve jeopolitik meselesidir. ABD’nin finans sistemi üzerindeki etkisi, kendi iç hukukuna dayanan yaptırımları küresel ölçekte etkili hâle getirmektedir. Kırılgan ekonomiye sahip olan devletler de maalesef bu tür ikincil yaptırım dediğimiz yaptırımlardan daha çok etkilenmektedir.
9. Tek Taraflı Yaptırımların Uluslararası Hukuk Açısından Sorunları
Tek taraflı yaptırımların en tartışmalı yönü, egemen eşitlik ilkesidir. BM Şartı’na göre tüm devletler egemen eşittir. Bir devletin diğer devleti ekonomik baskıyla belirli bir politika değişikliğine zorlaması, bazı durumlarda iç işlerine karışmama ilkesiyle çatışabilir. Ancak burada kanuni bir boşluk da var diyebiliriz çünkü bu sözleşmelerin yazıldığı yapıldığı dönemlerde ki dünyanın içinde bulunduğu ekonomik koşullar ve ortam ve tabiki teknoloji seviyesiyle şimdiki düzen bir değildir. Buda bir nevi şu anda ekonomisi güçlü olan devletlerin bunu bir silah olarak kullanmasına sebep olmaktadır.
Uluslararası Adalet Divanı’nın Nikaragua kararında da iç işlerine karışmama ilkesi, devletlerin siyasal, ekonomik ve sosyal sistemlerini serbestçe belirleme hakkıyla bağlantılı olarak ele alınmıştır. Zorlama niteliğindeki müdahaleler bu ilke bakımından sorun yaratabilir.
İkinci sorun, ülke dışı uygulamadır. ABD yaptırımlarında sıkça görüldüğü üzere, ABD kendi iç hukukunu üçüncü ülke şirketlerine de fiilen uygulayabilmektedir. Bir Avrupa, Türk veya Asya şirketi ABD ile hiçbir doğrudan işlem yapmasa bile dolar sistemiyle bağlantısı varsa yaptırım riskiyle karşılaşabilir. Aslında burada dünya ticareti dolar üzerinden döndüğü için ülkelerde ki tüm şirketler de dolaylı yoldan bu durumdan ve oluşan enflasyondan etkilenmekte ve ciddi sıkıntılar yaşamaktadırlar.
Üçüncü sorun, orantılılık meselesidir. Yaptırımın hedefi ile sonucu arasında makul bir denge bulunmalıdır. Aksi hâlde yaptırım, hukuki tedbir olmaktan çıkıp ekonomik cezalandırmaya dönüşebilir. Bu da ilgili ülkede insanların yaşamlarını dahi doğrudan etkilediği için orantılılık ilkesini aşmaktadır ve orantısız bir yaptırıma dönüşmektedir.
Dördüncü sorun, insani etkidir. Özellikle geniş ekonomik ambargolar, hedef devletin yönetiminden çok sıradan halkı etkileyebilir. Bu nedenle modern yaptırım rejimleri artık daha çok “akıllı yaptırım” veya “hedefli yaptırım” modeline yönelmiştir.
10. CAATSA Hukuka Uygun mudur?
CAATSA’nın hukuka uygunluğu konusunda kesin ve tek cümlelik bir cevap vermek zordur.
ABD iç hukuku bakımından CAATSA, Kongre tarafından kabul edilmiş bağlayıcı bir federal kanundur. ABD makamları açısından uygulanabilir niteliktedir.
Uluslararası hukuk bakımından ise CAATSA’nın meşruiyeti tartışmalıdır. Benim şahsi fikrim uluslararası hukuka kesinlikle uygun değildir. Özellikle ikincil yaptırımlar konusu kesinlikle uluslararası hukuka uygun değildir. Eğer CAATSA, ABD’nin kendi vatandaşlarına ve şirketlerine “şu kişi veya kurumlarla işlem yapmayacaksın” demesiyle sınırlıysa, bu devletin kendi ekonomik düzenini belirleme yetkisi kapsamında görülebilir. Hukuka uygun olur.
Ancak CAATSA, üçüncü devletleri kendi savunma, enerji veya dış politika tercihlerinden vazgeçmeye zorlayacak şekilde uygulanırsa, egemenlik ve iç işlerine karışmama ilkesi açısından tartışmalı hale gelir ve bu da hukuka uygun değildir. Özellikle ikincil yaptırımlar, uluslararası hukuk literatüründe en çok eleştirilen alanlardan biridir ve bu konuda bana göre de kesinlikle uluslararası hukuka uygun değildir.
Sonuç
Uluslararası hukukta yaptırımlar, devletlerin ve uluslararası örgütlerin barış, güvenlik, insan hakları ve dış politika hedefleri doğrultusunda kullandığı önemli araçlardır. Ancak yaptırımların hukuki niteliği, onları kimin uyguladığına göre değişir.
Av. Melihresül ŞENOĞLU