6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’da, 2020 yılında yapılan değişikliklerden biri; anılan Kanun’a “Fahiş fiyat artışı, stokçuluk ve Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu” başlıklı Ek 1. maddenin eklenmesi olmuştur.[1] Söz konusu maddenin birinci ve ikinci fıkraları uyarınca;
“(1) Üretici, tedarikçi ve perakende işletmeler tarafından bir mal veya hizmetin satış fiyatında fahiş artış yapılamaz.
(2) Üretici, tedarikçi ve perakende işletmeler tarafından piyasada darlık yaratıcı, piyasa dengesini ve serbest rekabeti bozucu faaliyetler ile tüketicinin mallara ulaşmasını engelleyici faaliyetlerde bulunulamaz.”
6585 sayılı Kanun’un “Ceza Hükümleri” başlıklı 18. maddesinin 1/k bendinde, Kanun’un Ek 1. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı hareket edenlere idari para cezası uygulanacağı öngörülmüş ve bu bent kapsamındaki cezaları uygulama yetkisinin Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu’na ait olduğu hükme bağlanmıştır. (6585 sayılı Kanun m. 18, f. 4)
Kanuni düzenleme uyarınca; Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu tarafından, 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Ek 1. maddesinin birinci fıkrasına aykırı hareket edenlere her bir aykırılık için on bin Türk lirasından yüz bin Türk lirasına kadar; ikinci fıkrasına aykırı hareket edenlere ise her bir aykırılık için yüz bin Türk lirasından iki milyon Türk lirasına kadar idari para cezası verilir. (6585 sayılı Kanun m. 18, f. 1/k)
Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Hakkında;
Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu, üretici, tedarikçi ve perakende işletmelerin fahiş fiyat artışı ve stokçuluk uygulamalarına yönelik düzenlemeler yapmak, gerektiğinde denetim ve incelemelerde bulunarak idari para cezası uygulamak ve her türlü tedbiri almak amacıyla, 6585 sayılı Kanun Ek madde 1, f. 3 kapsamında teşkil edilmiş bir kuruldur. Kanun’da, işbu Kurul’un on üç üyeden oluştuğu ve başkanlığının İç Ticaret Genel Müdürü tarafından yürütüleceği hükme bağlanmıştır.
Ayrıca Kanun’da, Kurulun oluşumu, görevleri, çalışma usul ve esasları, sekretarya hizmetleri ve Kurula ilişkin diğer hususların yönetmelik ile belirleneceği öngörülmüştür. Bu doğrultuda hazırlanan Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Yönetmeliği, 28.05.2020 tarih ve 31138 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Yönetmeliğin “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesi; “Bu Yönetmeliğin amacı, olağanüstü hâl, afet ve ekonomik dalgalanma dönemleri ile diğer acil durumlarda faaliyet gösterecek Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulunun oluşumu, görev ve yetkileri ile üretici, tedarikçi ve perakende işletmelerin fahiş fiyat artışı ve stokçuluk uygulamalarının denetlenmesine ve idari para cezalarının uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir” şeklindedir. Yönetmeliğin 3. maddesinde ise tanımlara yer verilmiş ve bu kapsamda fahiş fiyat artışı kavramı da tanımlanmıştır. Buna göre;
“Tanımlar
MADDE 3 – (1) Bu Yönetmelikte geçen;
...
ç) Fahiş fiyat artışı: Olağanüstü hal, afet ve ekonomik dalgalanma dönemleri ile diğer acil durumlarda üretici, tedarikçi ve perakende işletmeler tarafından satışa sunulan ve kamunun beslenme, sağlıklı yaşama ve korunma gibi temel ihtiyaçlarını karşılamak için zorunlu olan mal ve hizmetlerin fiyatında girdi ve diğer üretim maliyetlerindeki artış gibi haklı bir sebebe dayanmaksızın yapılan aşırı ve adil olmayan artışı”
ifade eder.
Yönetmelikte Yapılan Fahiş Fiyat Artışı Tanımının Anayasa’da Güvence Altına Alınan Hak ve Özgürlükler Karşısında Durumu
Anayasa’nın “Çalışma ve sözleşme hürriyeti” başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasına göre;
“Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.”
Anayasa’da güvence altına alınan özel teşebbüs özgürlüğü; her gerçek veya özel hukuk tüzel kişisinin, tercih ettiği alanda iktisadi-ticari faaliyette bulunmak üzere teşebbüs kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini, faaliyeti ile mesleğini devletin veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın dilediği biçimde yürütebilmesini ifade etmektedir.[2]
Anayasal güvence altındaki girişim özgürlüğü ve sözleşme hürriyeti, 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Ek 1. maddesinde yer verilen “fahiş fiyat artışı yapmamak” ve “piyasada darlık yaratıcı, piyasa dengesini ve serbest rekabeti bozucu faaliyetler ile tüketicinin mallara ulaşmasını engelleyici faaliyetlerde bulunmamak" kavramları ile sınırlandırılmıştır. Buna karşın söz konusu kavramlardan ne anlaşılması gerektiğine ilişkin olarak Kanun’da hiçbir esaslı ölçüt ve unsur yer almamaktadır.
Oysa Anayasa’nın 13. maddesine göre;
“Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”
Dolayısıyla teşebbüs özgürlüğüne sınırlama getiren bir düzenlemenin Kanun ile yapılması, düzenlemelerde ölçülülük ilkesine riayet edilmesi ve düzenlemelerin Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun olması gerekirken; 6585 sayılı Kanun’da “fahiş fiyat artışı” ve “stokçuluk” kavramlarıyla ilgili olarak hiçbir kanuni çerçeve belirlenmemesi, temel ilke ve esasların düzenlenmemesi, düzenleme yapma yetkisinin tamamıyla Kurul’a bırakılması, kanaatimizce Anayasa’ya aykırılık teşkil etmektedir.
“Fahiş fiyat artışı”, “stokçuluk” kavramlarına ilişkin olarak, yine pek çok belirsizlik içeren bir tanımlamaya Yönetmelik’te yer verilmiş olması da temel hakları sınırlayan düzenlemelerin esaslı unsurlarının kanunda öngörülmüş olması gerekliliği bakımından, Anayasal güvence altındaki girişim özgürlüğü, sözleşme özgürlüğü ve mülkiyet hakkına aykırılığı ortadan kaldırmamaktadır.[3]
Nitekim Yönetmelik’te, fahiş fiyat artışı; “Olağanüstü hâl, afet ve ekonomik dalgalanma dönemleri ile diğer acil durumlarda üretici, tedarikçi ve perakende işletmeler tarafından satışa sunulan ve kamunun beslenme, sağlıklı yaşama ve korunma gibi temel ihtiyaçlarını karşılamak için zorunlu olan mal ve hizmetlerin fiyatında girdi ve diğer üretim maliyetlerindeki artış gibi haklı bir sebebe dayanmaksızın yapılan aşırı ve adil olmayan artış” olarak tanımlanmış ise de “dalgalanma”, “diğer acil durumlar”, “... gibi haklı bir sebep”, “aşırı ve adil olmayan artış” ne demektir? Bu kavramlardan ne anlaşılmalıdır, bu belirsizdir. Söz konusu kavramlar nesnel ve objektif olmadığından ve bu kavramların belirsiz sınırlara çekilebilmesine imkân sağladığından, üstelik bu düzenlemelere aykırılığın yaptırıma bağlanmış olduğu hususu dikkate alındığında, anılan Yönetmelik düzenlemesinin hukuka aykırı olduğu kanaatindeyiz.
Anayasa Mahkemesi de 1/6/2023 tarihinde E.2020/56 numaralı dosyada; 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Ek birinci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan kuralla “üretici, tedarikçi ve perakende işletmelerin fahiş fiyat artışı ve stokçuluk uygulamalarına yönelik düzenlemeler yapma konusunda herhangi bir kanuni çerçeve belirlenmeden, temel ilke ve esaslar düzenlenmeden bu konuların düzenlenmesinin tamamıyla Kurula bırakılması öngörülmüştür. Bu itibarla kuralın temel hak ve özgürlüklerin kanunla sınırlanması gereğiyle bağdaşmadığı sonucuna ulaşılmıştır” değerlendirme ve tespitinde bulunarak, Kurulun fahiş fiyat artışı ve stokçuluk faaliyetlerine yönelik “düzenlemeler yapma” yetkisinin Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar vermiştir.[4]
Kurul’un fahiş fiyat artışı ve stokçuluk uygulamalarına yönelik düzenlemeler yapma yetkisinin kanunilik ilkesine aykırı olduğu ve mülkiyet hakkı ile girişim ve sözleşme özgürlüklerinin ihlali teşkil ettiği Anayasa Mahkemesi’nce tespit olunduğundan, kanaatimizce Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu iptal kararı gereğince; düzenleme yapma yetkisi kanunilik koşulunu sağlamayan Kurul’un bu yetki kapsamındaki düzenlemelere aykırılıktan ötürü denetim yapması ve idari para cezası uygulaması da hukuki bakımdan dayanaksız olacaktır. Bu nedenle yeni bir kanuni düzenleme yapılana kadar, Kurul’un fahiş fiyat artışı ve stokçuluk hususunda bir düzenleme yapmaması ve bu düzenlemelere aykırılıktan ötürü idari para cezası uygulamaması gerekir, Anayasa’nın üstünlüğü ve hukuk devleti ilkesi bunu gerektirir. Ayrıca, Kurul’ca uygulanacak idari para cezasının tutarına ilişkin belirleme yapılırken dikkate alınacak unsurların da Kanun’da değil, Yönetmelik’te düzenlenmiş olmasının kanunilik ilkesine aykırı olduğu belirtilmelidir.[5]
Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Yönetmeliği’nin “Savunma” Başlıklı 11. Maddesi Hakkında Hukuki Değerlendirmeler;
28 Mayıs 2020 tarihli ve 31138 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Yönetmeliği’nin 11. maddesi “Savunma” başlığını taşımaktadır. Yönetmelik maddesinin ilk hali;
“Savunma
MADDE 11 – (1) Resen veya şikâyet üzerine yapılan denetimlerde, Bakanlık, il müdürlüğü veya yetkili idare tarafından üretici, tedarikçi ve perakende işletmeye denetimin yapıldığı günden başlamak üzere on günden az olmamak kaydıyla SAVUNMA SÜRESİ VERİLİR. Bu süre bir defaya mahsus on güne kadar uzatılabilir.
(2) Savunmaya dayanak teşkil eden her türlü belge, üretici, tedarikçi ve perakende işletme tarafından savunma yazısına eklenir.
(3) Birinci fıkra çerçevesinde verilen süreler içinde savunma yapılmaması durumu hariç olmak üzere, ÜRETİCİ, TEDARİKÇİ VE PERAKENDE İŞLETMENİN SAVUNMASI ALINMADAN KURUL TARAFINDAN İDARİ PARA CEZASI KARARI ALINAMAZ VE UYGULANAMAZ” şeklindedir.
Yönetmeliğin “savunma” başlıklı işbu maddesi, 2021 yılında değişikliğe uğramış olup, buna göre maddenin son hali;
“Savunma
MADDE 11 – (1) (Değişik: RG-5/2/2021-31386) Resen veya şikâyet üzerine yapılan denetimlerde, Bakanlık, il müdürlüğü veya yetkili idare tarafından üretici, tedarikçi ve perakende işletmeye denetimin yapıldığı günden başlamak üzere yedi günden az olmamak kaydıyla savunma süresi verilebilir ve bu süre bir defaya mahsus yedi güne kadar uzatılabilir.
(2) Savunmaya dayanak teşkil eden her türlü belge, üretici, tedarikçi ve perakende işletme tarafından savunma yazısına eklenir.
(3) (Değişik: RG-5/2/2021-31386) Birinci fıkra çerçevesinde verilen süreler içinde savunma yapılmaması Kurul tarafından idari para cezası kararı alınmasına engel teşkil etmez” şeklinde düzenlenmiştir.
Burada Yönetmeliğin “Savunma” başlıklı 11. maddesinde yapılan değişiklik ile ilk fıkrada; “savunma süresi verilir” yerine “savunması süresi verilebilir” ibaresi getirilmiş olsa da savunma süresi verip-vermemenin idare tarafından “keyfi” olarak kullanılabilecek bir imkân olmadığının altı önemle çizilmelidir. Asıl olan, kamu gücü ile donatılmış idare karşısında, yaptırım tehdidi altında bulunan tarafa, “savunma hakkının mutlak surette tanınması”dır. Nitekim Yönetmeliğin değişiklikten önceki halinde; üretici, tedarikçi ve perakende işletmenin savunması alınmadan kurul tarafından idari para cezası kararı alınamayacağı ve uygulanamayacağı açıkça hükme bağlanmıştır ve hukuken olması gereken de budur.
Zira savunma hakkı, hukukun genel ilkelerinden olup, Anayasa m. 36’da hüküm altına alınmıştır. Danıştay’ın savunma alınmaksızın verilen idari yaptırım kararlarında isabet bulunmadığı yönünde pek çok kararı mevcuttur. Anayasa Mahkemesi’nce de savunma hakkı “güvence” olarak kabul edilmekte ve Mahkemenin değişik kararlarına yansıyan gerekçelerinde söz konusu hak, “önemi ve erdemi tartışılmaz yücelikte” görülmektedir. Bununla birlikte Mahkemece, savunma hakkı, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 6. maddesindeki adil yargılanma hakkının bir unsuru olarak değerlendirilmektedir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne göre de cezalandırma amacı taşıyan ve muhatabı üzerinde çok ağır etkiler doğuran idari yaptırımlar, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 6. ve 13. maddelerindeki adil yargılanmaya ilişkin hukuki güvencelerden yararlanacaktır. Buna göre, idari cezalara, idare hukukunun ilke ve kurallarının yanında, “çekirdek” denilebilecek en temel ceza hukuku ilke ve kurallarının da uygulanması, evrensel bir hukuk ilkesi olarak kabul görmektedir. İdari makamlar tarafından, idari işlem niteliğindeki işlemlerle ve idari usuller uygulanmak suretiyle verilen ve idari yaptırımların bir türünü teşkil eden idari cezalar bakımından, uygulanması zorunlu olan temel ceza hukuku güvencelerinin başında; “savunma hakkına mutlak olarak riayet edilmesi” gelmektedir. Savunma hakkı, hak arama özgürlüğünün ve adil yargılanmanın vazgeçilmez bir koşuludur.[6]
Bu bağlamda, savunma hakkının hukukun genel ilkelerinden olduğu ve önemi dikkate alındığında; kamu gücü ile donatılmış idare karşısında yaptırım tehdidi altında bulunan tarafa, savunma hakkının mutlaka tanınması gerekmekte olup, kanaatimizce üretici, tedarikçi ve perakende işletmenin savunması alınmadan Kurul tarafından idari para cezası kararı alınmamalı ve uygulanmamalıdır.
Sonuç;
Anayasal güvence altındaki girişim özgürlüğü ve sözleşme hürriyeti, 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Ek 1. maddesinde yer verilen “fahiş fiyat artışı yapmamak” ve “piyasada darlık yaratıcı, piyasa dengesini ve serbest rekabeti bozucu faaliyetler ile tüketicinin mallara ulaşmasını engelleyici faaliyetlerde bulunmamak" kavramları ile sınırlandırılmış ise de söz konusu kavramlardan ne anlaşılması gerektiğine ilişkin olarak Kanun’da hiçbir temel ilke ve esas yer almamaktadır.
“Fahiş fiyat artışı”, “stokçuluk” kavramlarına ilişkin olarak, yine pek çok belirsizlik içeren bir tanımlamaya Yönetmelik’te yer verilmiş olması da temel hakları sınırlayan düzenlemelerin esaslı unsurlarının kanunda öngörülmüş olması gerekliliği bakımından, Anayasal güvence altındaki girişim özgürlüğü, sözleşme özgürlüğü ve mülkiyet hakkına aykırılığı ortadan kaldırmamaktadır.
Anayasa Mahkemesi de 1/6/2023 tarihinde E.2020/56 numaralı dosyada; 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Ek birinci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan kuralla “üretici, tedarikçi ve perakende işletmelerin fahiş fiyat artışı ve stokçuluk uygulamalarına yönelik düzenlemeler yapma konusunda herhangi bir kanuni çerçeve belirlenmeden, temel ilke ve esaslar düzenlenmeden bu konuların düzenlenmesinin tamamıyla Kurula bırakılması öngörülmüştür. Bu itibarla kuralın temel hak ve özgürlüklerin kanunla sınırlanması gereğiyle bağdaşmadığı sonucuna ulaşılmıştır” değerlendirme ve tespitinde bulunarak, Kurulun fahiş fiyat artışı ve stokçuluk faaliyetlerine yönelik “düzenlemeler yapma” yetkisinin Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar vermiştir. Bu nedenle yeni bir kanuni düzenleme yapılana kadar, Kurul’un fahiş fiyat artışı ve stokçuluk hususunda bir düzenleme yapmaması ve bu düzenlemelere aykırılıktan ötürü idari para cezası uygulamaması gerekmektedir.
Son olarak savunma hakkının hukukun genel ilkelerinden olduğu ve önemi dikkate alındığında; kamu gücü ile donatılmış idare karşısında yaptırım tehdidi altında bulunan tarafa, savunma hakkının mutlaka tanınması gerekmekte olup, ilgili üretici, tedarikçi ve perakende işletmenin savunması alınmadan Kurul tarafından idari para cezası kararı alınmamalı ve uygulanmamalıdır.
-------------------
[1] 17.04.2020 tarihli ve 31102 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan; 16.04.2020 kabul tarihli, 7244 sayılı “Yeni Koronavirüs (Covid-19) Salgınının Ekonomik ve Sosyal Hayata Etkilerinin Azaltılması Hakkında Kanun ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 14. Maddesi ile.
[2] Anayasa Mahkemesi’nin 01.06.2023 tarihli, 2020/56 E. ve 2023/108 K. sayılı kararı. R.G.Tarih-Sayı : 1/8/2023-32266.
[3] H. Burak GEMALMAZ; “Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Yetkilerinin Girişim Özgürlüğü ve Mülkiyet Hakkına Aykırılığı” (https://blog.lexpera.com.tr/haksiz-fiyat-degerlendirme-kurulu-yetkilerinin-girisim-ozgurlugu-ve-mulkiyet-hakkina-aykiriligi/)
[4] Söz konusu iptal kararı kararı, Resmi Gazetede yayımlandığı tarihten (R.G. Tarih-Sayı: 01/08/2023-32266) itibaren dokuz ay sonra yürürlüğe girecektir.
[5] GEMALMAZ, Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Yetkilerinin Girişim Özgürlüğü ve Mülkiyet Hakkına Aykırılığı.
[6] Ali D. ULUSOY, “İdari Yaptırımlar”, On iki Levha Yayınları, 1. Baskı, İstanbul, 2013, s. 41-49; Sibel ÖZTÜRK, “Rekabetin Korunması Hakkında Kanun Kapsamında Uygulanan İdari Para Cezaları” Yetkin Yayınları,Ankara, 2022, s. 16.
