a-) Sayıştay ve Yasama:
Yasama organı adına denetim yapmalarına karşın, bugün, bağımsız, mensupları her türlü güvenceye sahip Sayıştaylar, kamu maliyesinin parlamenter denetimine veri hazırlayan, demokrasinin vazgeçilmez unsurları haline gelmiştir. Çağdaş denetiminin ölçütlerini de oluşturan bu ve benzeri ilkeler, artık evrensel bir boyut kazanmış bulunmaktadır.[1]
Anayasanın 160. maddesine göre, Sayıştay merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetliyorsa da bu, Sayıştay’ın yasamanın bir parçası olduğu anlamını taşımamaktadır. Sayıştay, parlamentonun denetim yetkisini kullanan bir anayasal organ veya kuruluş değildir, dolayısıyla, yasamanın bir parçası sayılmaz. Çünkü Anayasanın 7. Maddesi, açıkça yasama yetkisinin devrini yasaklamıştır. Sayıştay sadece Kamunun gelir, gider ve mallarını TBMM adına denetler.
b-)Sayıştay ve Yürütme
Sayıştay’ı yürütmenin içinde de düşünemeyiz. Çünkü Anayasanın 8. Maddesi gereği, Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından yerine getirilir. CB ve BK, Sayıştay’ın uğraş alanına hiç müdahil değildir. Sayıştay, denetimini yasama organı olan Meclis adına yapmaktadır. Buna göre, asıl denetleyen yasama organı olan Parlamento, denetlenen ise yürütme ve idaredir.[2] Bu durum ise, yasama adına denetim yapma yetkisine sahip kurum ve kuruluşun (Sayıştay’ın), doğal olarak yürütme ve idarenin dışında olmasını gerekli kılmaktadır.
Sayıştay’ı yürütme içinde de değerlendirmek mümkün değildir. Sayıştay’ı yürütmenin içinde mütalaa etmek, her şeyden önce eşyanın doğasına aykırı düşer. Çünkü bütçe fikri temelde denetim gereksinmesine dayalı olup parlamentoların doğuş nedeni de budur. Demokrasinin ulaştığı çağcıl aşamada bütçenin denetimi parlamentonun vazgeçilmez haklarından olup, bütçe yasasıyla parlamento yürütmeye mali izin verdiğine göre bu iznin yerinde kullanılıp kullanılmadığını elbetteki denetleyecektir. Bu denetlemeyi de yürütmenin dışında bağımsız bir uzman örgüt aracılığı ile yapacaktır ki, bu örgüt, Sayıştay’dır. [3]
c-)Sayıştay ve Yargı
1982 Anayasasının 9. Maddesine göre; Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır. Anayasanın 160. Maddesine göre de, Sayıştay’ın Anayasada “sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak” şeklinde tanımını bulan yargı görevi, 9. maddenin koyduğu genel ilkenin bir istisnası olarak kabul edilebilir. Yukarıda anılan nedenlerden ötürü hem yasama hem de yürütmenin dışında bulunan Sayıştay’ı tamamen kendine özgü, yargısal niteliği ağır basan bir anayasa kurumu olarak nitelendirerek, “muamelelerinin de maddi niteliklerine, yani konu ve sonuçlarına göre idari, istişari veya kazai işlemler olarak kabul edilmesi zorunludur”[4]
Sayıştay’ın yargı niteliği klasik yargı anlayışıyla paralellik taşımamaktadır. Sayıştay, denetim, idari ve danışma fonksiyonları da bulunan kendine özgü bir yargı yeridir. Sayıştay’ın yargısı hem kişi hem de konu yönünden sınırlı bir yargıdır. Çünkü Anayasanın 160. maddesinde “…sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak…” denildiğinden Sayıştay, harcama yetkilisi, gelir gerçekleştirme memuru, gider gerçekleştirme memuru ve muhasebe yetkilisi olarak devlet fonlarına el koymuş olan sorumluların hesap ve işlemlerinde mevzuata uygun hareket edip etmediklerini saptayarak kesin hükme bağlamaktadır.
Sayıştay’ın, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamasının yargısal bir faaliyet olup olmadığının belirlenebilmesi için söz konusu ‘faaliyetin objektif içeriğine’ve ‘Sayıştayca verilen hükmün niteliğine’ bakmak gerekmektedir. Bunun için öncelikle, yargılama faaliyetinden ne anlaşılması gerektiği ortaya konulmalıdır.[5]
Anayasanın 160. maddesindeki “Sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak” ifadesi,Sayıştayın yargı kurumu olduğunu göstermektedir. Sayıştay, sorumluların hesap ve işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığı, hukuka aykırı ise kamu zararı doğurup doğurmadığı ve hukuka aykırı mali işlem ile kamu zararı arasında illiyet bağı bulunup bulunmadığı yolunda, 6085 sayılı Kanun’da öngörülen yargılama usullerini izleyerek bir inceleme yaptıktan sonra, her üç koşulun da gerçekleşmesi durumunda kamu zararının hesap sorumlusundan tazminine karar vermektedir.
Anayasayla, Sayıştay'a hem idari hem de yargısal nitelikli görevler verilmiştir. Bunlardan, inceleme, denetleme, türünden görevler idari; kesin hükme bağlama türünden görevler yargısal nitelikli işlevlerdir. Anayasaya göre Sayıştay’ın yargısal nitelikli kararlarına göre, idari yargı yoluna başvurulamaz. Dolayısıyla, bu kararlar kesin hüküm niteliğinde olup,bu işlevi bakımından Sayıştay sanki dereceli yargı yeri gibi düşünülmüştür.[6] Anayasa Mahkemesinin 1991/21 sayılı kararına göre, Sayıştay Anayasanın 160.maddesine göre, temelde TBMM adına mali denetim görevini yapan ve özel olarak da bu denetim çerçevesinde kesin kararlar alan kendine özgü bir anayasal kurumdur.
ANAYASA MAHKEMESİNİN SAYIŞTAY’IN YÜKSEK YARGI ORGANLARI VE YARGI DÜZENİ İÇİNDEKİ KONUMU İLE İLGİLİ 11.7.1991 TARİHLİ KARARI
Anayasa Mahkemesinin, Esas Sayısı: 1990/39, Karar Sayısı: 1991/21, 11.7.1991 tarihli kararına göre;
Sayıştay, 1982 Anayasası'nın “Yargı” bölümünde yer almıştır. Sayıştay'a Anayasa'nın “Yargı” bölümünde yer veren yeni düzenleniş biçimi Sayıştay'ın yüksek yargı yeri olarak nitelendirilmesi için yeterli değildir. Anayasa'nın “yargı” bölümünün “Genel Hükümler” başlığını taşıyan I. ayrımı; mahkemelerin bağımsızlığını, hâkimlik ve savcılık güvencesini, hâkimlik ve savcılık mesleğini, mahkemelerin kuruluşunu ve türlerini, “Yüksek Mahkemeler” başlığını taşıyan II. ayrımı da; Anayasa Mahkemesi ile Yargıtay, Danıştay, Askeri Yargıtay, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi ve Uyuşmazlık Mahkemesi'ni düzenlemektedir. Anayasa'da yüksek yargı organları ve yargı düzenleri tek tek sayılmıştır. Sayıştay, yüksek yargı organları ve herhangi bir yargı düzeni arasında gösterilmemiştir. Nitekim Sayıştay, yargı bölümünün genel hükümleri ile hâkim ve savcıları ve yüksek mahkemeleri düzenleyen ayrımında değil, idari bir kuruluş olan Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'ndan sonra gelen diğer bir ayrımda yer almaktadır. Sayıştay, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu gibi yargı bölümünde yer almasına karşın Anayasa'nın 138-158. Maddelerinde belirlenen ve düzenlenen yargı organlarından değildir.
bb) Anayasa'nın 160. maddesinin üçüncü fıkrasında, Sayıştay'ın işleyişinin yasayla düzenleneceği öngörülmüştür. Sayıştay, genel ve katma bütçeli idarelerin gelir ve giderlerini ve mallarını TBMM adına denetlemek ve mali yönetimin belirli görevlilerinin hesaplarını yasasında gösterilen kendine özgü yöntemlerle incelenmekle görevlidir. Denetleme ve sorumluların hesaplarını kesin hükme bağlama TBMM adına yapılmaktadır. Bu denetim, yargısal değil özel yöntemler kullanılarak yapılan ve özü itibariyle idari nitelikte bir tür denetimdir.
Yargı organlarının inceleme, araştırma ve hüküm verme yollarım düzenleyen yargılama yöntemleri ise yalnızca yargı organlarında ve hâkimlerce kullanılan yargılama yöntemlerini içerirler.
Sayıştay'ın gerek iç düzenlemesinde gerekse çalışma yöntemlerinde yüksek yargı organlarına benzer düzenlemeler gözlenmektedir. Bu düzenlemeler Anayasa koyucunun değil Yasa koyucunun tercihinin sonucudur.
Sayıştay Yasası'nda, inceleme ve karar yolları için yargı organlarında kullanılan “yargılama”, “hüküm”, “temyiz”, “içtihadı birleştirme” ve “ilam” gibi terimlerin kullanılmış olması Sayıştay'ın işlevinin yargısal nitelikte olduğunu göstermez. Bu isimler altında ve çeşitli aşamalar durumunda yapılan çalışmalar, denetim işlevi olup hâkimler tarafından yargı gücü kullanılarak yapılan bir uyuşmazlığın çözümü niteliğindeki işlerden değildir.
Bu nedenlerle Sayıştay'ın yargı organı olarak nitelendirilmesi olanaksızdır
Bu nedenlerle Sayıştay'ın yargı organı olarak nitelendirilmesi olanaksızdır
cc) 1982 tarihli Anayasa'nın hazırlanışı sırasında Danışma Meclisi'nce Sayıştay, hesap mahkemesi olarak nitelenmiş ve yüksek mahkemeler arasında sayılmıştır. Anayasa tasarısının Milli Güvenlik Konseyi'nce incelenmesi sırasında ise Sayıştay yargı organı sayılmayarak Danışma Meclisi metni değiştirilmiştir. Milli Güvenlik Konseyi'nce bu konuda yapılan değişikliğin gerekçesinde; (... yargı yetkisinin ancak Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılabileceği göz önünde tutularak, Sayıştay, “İlk ve son derece hesap mahkemesidir.” ibaresi metinden çıkartılmıştır...') denilmektedir.
Anayasa'nın hazırlık çalışmalarının ilk aşamasında Sayıştay bir yargı organı olarak düşünülmesine rağmen son aşamada bundan vazgeçildiği açıkça görülmektedir.
dd) Anayasa'nın Sayıştay'a ilişkin 160. maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde; “Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlanma işlerini yapmakla görevlidir.” denilmektedir. Anayasa, Sayıştay'a mali denetim yapabilmesi için kamu yönetimine ilişkin hesapları inceleyerek sonuçlandırılması görevini vermiştir.
Sayıştay'da uygulanan denetim sisteminde saymanlar ve kimi kamu görevlileri için farklı bir sorumluluk yöntemi uygulanmaktadır. Kamu görevlilerinin bağlı bulundukları yönetime karşı olan sorumlulukları, özel hukuk kurallarına göre, adliye mahkemelerince belirlenir. Saymanlar ve kimi kamu görevlileri için mali sorumluluk ise Sayıştay'ca saptanır. Bu sistemde Sayıştay'ca önce ilgililerin hesapları incelenmekte ve sonuçta, gerekirse, sorumluluğa karar verilmektedir. Sayman ve diğer kamu görevlileri, Sayıştay'ın kendilerini sorumlu tutan kararına karşı bir tür “itiraz” ile Sayıştay'da üst inceleme yoluna başvurabilmektedirler. Sorumluluğun saptanmasına ve sonucuna ilişkin kararlar Sayıştay'ca verilmektedir. Böyle bir yapı, yargının temeli olan sav, savunma ve karar sürecine aykırıdır. Ayrıca, bu tür başvuru yolları uyuşmazlığın temel çözüm yolu olan ve tarafların varlığına dayanan “dava” gibi değerlendirilemez.
Öbür yandan Sayıştay incelemelerinin son ve kesin nitelikte olduğunu göstermek üzere “kesin hüküm” terimi kullanılmıştır. Bu kararlar yargı yerlerince verilmiş ya da yargısal nitelikte hükümlerden değildir. Buradaki “kesinlik” yargısal anlamda değil, başka bir organca yeniden incelene-meme ve değiştirilememe anlamındadır.
Bütün bunlar, Sayıştay'ın uyuşmazlıkları çözümle görevli bir yargı yeri olmadığını gösterir.
ee) Anayasa'nın 125. maddesinin ikinci fıkrası ile Yüksek Askeri Şûra kararları, 159. maddesinin dördüncü fıkrası ise Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararları yargı denetimi dışında tutulmuşlardır. Yüksek Askeri Şûra ve Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararları aleyhine yargı yoluna başvurulamaması bu kurallara mahkeme niteliğini kazandırmayacağı gibi, Anayasa'nın 160. maddesine göre Sayıştay'ca verilen kesin hükümler aleyhine idari yargı yoluna başvurulamaması da Sayıştay'a yargı organı niteliğini kazandırmaz.
ff) Anayasa'nın 160. maddesine göre Sayıştay, TBMM adına denetleme yapmak ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamakla görevlidir. Anayasa'nın 9. maddesine göre yargı yetkisi, Türk Ulusu adına bağımsız mahkemelerce kullanılır.” Mahkemeler, yargı gücünü kullanarak yargılama yollan ile yasa kurallarım somut olaylara uygularlar ve taraflar arasındaki uyuşmazlıkları ve anlaşmazlıkları çözümlerler.
Bu nedenle TBMM adına denetim görevi yapan bir kuruluş, anayasal bir kuruluş olsa bile yargı organı değildir ve mensuplarına hâkimlerinkine benzer bir konum ve güvence tanımasına anayasal dayanak bulunmamaktadır.
gg) Anayasa'nın “Hâkimlik ve savcılık teminatı” başlıklı 139. maddesiyle “Hâkimlik ve savcılık mesleği” başlıklı 140. maddesi kuralları birbirlerini tamamlayan hükümler olarak ve ayrıntılı bir biçimde düzenlenmiştir. Bu maddelerde, hâkimlik ve savcılığın, meslekten hâkim ve savcılar eliyle yürütüleceği, hâkimlerin mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre görev yapacakları; hâkim ve savcıların özlük işlerinin hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenleneceği, azlolunamayacakları ve kendileri istemeden Anayasa'da gösterilen yaştan önce emekliye ayrılamayacakları, kadroları kalksa bile aylık ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamayacakları öngörülmüştür. Böylece hâkimler ve savcılar için hiçbir kamu görevlisine tanınmayan güvenceler tanınmış ve özgün bir statü kurulmuştur.
Anayasa'nın 160. maddesiyle Sayıştay üyelerine tanınması öngörülen güvence ise, içeriği Anayasa'da değil yasalarda belirlenen özel bir tür yüksek memur güvencesidir. Şüphesiz bu güvence, Sayıştay'ın anayasal konumuna ve Türkiye Cumhuriyeti'nin temel kuruluşlarından biri olma özelliğine uygun olmalıdır.
Bu nedenlerle Sayıştay üyelerinin güvencesi ile yargıç güvencesi birbirinden ayrıdır. Sayıştay üyelerinin hukuksal konum ve güvenceleri Anayasa'nın 139. ve 140. maddelerine göre düzenlenmez ve bu maddeler kapsamına alınamaz.
Sonuç olarak, Sayıştay, Anayasa'nın 160. maddesine göre, temelde TBMM adına mali denetim görevini yapan ve özel olarak da bu denetim çerçevesinde aleyhine hiçbir yargı organına başvurma olanağı bulunmayan kimi kesin kararlar alan kendine özgü bir anayasal kurumdur. Yargı kuruluşlarına benzemeyen görev, yetki çalışma yöntemleri ve aleyhine yargı yollarının izlenmesi olanaksız kimi kesin hükümler kurması nedeniyle Sayıştay bir yargı kuruluşu sayılamaz ve mensupları da hâkimlere ilişkin hükümlere bağlı tutulamaz.
Bu makale, sayın Av. Salih GÜLGELDİ tarafından www.hukukihaber.netsitesinde yayınlanması için kaleme alınmıştır. Kaynak gösterilse dahi köşe yazısının tamamı özel izin alınmadan kullanılamaz. Ancak alıntılanan köşe yazısının bir bölümü, aktif link verilerek kullanılabilir. Yazarı ve kaynağı gösterilmeden kısmen ya da tamamen yayınlanması şahsi haklara ve fikri haklara aykırılık teşkil eder.
--------------------------------
[1] Baş, Hasan, Kamu Yönetimi ve Denetimi Bağlamında Sayıştayın Anayasal ve Yargısal Konumu , Maliye Dergisi, Sayı 158, Ocak-Haziran 2010 , s. 376.
[2]Karaosmanoğlu,Fatih, Sayıştay!ın Anayasal Konumu, Sayıştay!ın 151. Yıl Dönümü, Ankara, 2013 s. 31.
[3] Baş, Hasan, Kamu Yönetimi ve Denetimi Bağlamında Sayıştayın Anayasal ve Yargısal Konumu , Maliye Dergisi, Sayı 158, Ocak-Haziran 2010 , s. 377.
[4] Baş, Hasan, Kamu Yönetimi ve Denetimi Bağlamında Sayıştayın Anayasal ve Yargısal Konumu , Maliye Dergisi, Sayı 158, Ocak-Haziran 2010 , s. 379.
[5] Karaosmanoğlu,Fatih, Sayıştay!ın Anayasal Konumu, Sayıştay!ın 151. Yıl Dönümü, Ankara, 2013 s. 35.
[6] Tanör, Bülent, Yüzbaşıoğlu, Necmi, 1982 Anayasasına göre Türk Anayasa Hukuku, 8. Bası, 2006. S. 434.
