Toplantı ve Gösteri Yürüyüşü Sonrasında Emre İtaatsizlik Nedeniyle Verilen İdari Para Cezasının Kanunilik Ölçütünü Taşımaması

Buna uygun olarak bir toplantı ve gösteri yürüyüşü esnasında grubun dağılması için yapılan ihtarlara uymama kendi başına 5326 sayılı Kanun’un 32. maddesi anlamında emre itaatsizlik kabahatini oluşturmayabilir. Anılan kanun hükmüne göre idari yaptırım kararı uygulanabilmesi için daha önceden ilan edilmiş bir emrin varlığı ve bu kişilerin doğrudan emre aykırı davranışla ilişkilendirilmeleri gerekir. Aksi takdirde emre aykırı davranışa istinaden kesilen idari para cezalarının basın açıklaması yapma ya da toplantı ve gösteri yürüyüşü yapma fiili bakımından kanunilik unsurunu taşımaması sonucu ortaya çıkabilmektedir.

İlgili Kararlar:

♦ (Savaş Candemir ve diğerleri, B. No: 2016/5116, 18/6/2020) ♦ (Çağla Yolaşan Kurul [GK], B. No: 2021/29184, 27/9/2023)

---

TÜRKİYE CUMHURİYETİ

ANAYASA MAHKEMESİ

BİRİNCİ BÖLÜM

KARAR

SAVAŞ CANDEMİR VE DİĞERLERİ BAŞVURUSU

(Başvuru Numarası: 2016/5116)

Karar Tarihi: 18/6/2020

R.G. Tarih ve Sayı: 28/7/2020-31199

BİRİNCİ BÖLÜM

KARAR

Başkan

:

Hasan Tahsin GÖKCAN

Üyeler

:

Burhan ÜSTÜN

Hicabi DURSUN

Muammer TOPAL

Yusuf Şevki HAKYEMEZ

Raportör

:

Yücel ARSLAN

Başvurucular

:

1. Savaş CANDEMİR

2. Mehmet Bahri AKKAN

3. Meral Emine KANTAR

4. Orhan BAYRAM

5. Süleyman SÖNMEZ

6. Hasanali KILIÇ

7. Tekin ÇELİK

8. Bora Evren YILMAZ

9. Barış EKE

Başvurucular Vekili

:

Av. Nedim DEĞİRMENCİ

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, gösteri yürüyüşüne katılan başvuruculara emre aykırı davranma dolayısıyla idari para cezası verilmesi nedeniyle toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvurular 14/3/2016 ve 4/4/2016 tarihlerinde yapılmıştır.

3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.

4. Komisyonca başvuruların kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

5. Konu yönünden hukuki irtibat bulunması nedeniyle 2016/6909, 2016/6910, 2016/6911, 2016/6919, 2016/6920, 2016/6921, 2016/6922 ve 2016/6923 numaralı bireysel başvuru dosyalarının 2016/5116 numaralı bireysel başvuru dosyası ile birleştirilmesine karar verilmiştir.

6. Bölüm Başkanı tarafından başvuruların kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

7. Birleşen dosyalardan 2016/6910 numaralı başvuru dışındaki dosyalarda başvuru belgelerinin bir örneği farklı tarihlerde bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık 2016/5116, 2016/6919, 2016/6921 ve 2016/6922 numaralı başvurulara ilişkin görüşünü bildirmiş; diğerleri yönünden ise görüş bildirilmesine gerek görülmediğini belirtmiştir. İncelemenin yürütüldüğü 2016/5116 numaralı başvuruda Bakanlıktan görüş istenmiş olması ve birleşen diğer dosyaların da konu itibarıyla aynı olması gözönünde bulundurularak 2016/6910 numaralı dosya yönünden Bakanlıktan ayrıca görüş istenmesine gerek görülmeyerek başvurunun incelenmesine geçilmiştir.

8. Bakanlık tarafından görüş bildirilen dosyalarda yer alan başvuruculardan Savaş Candemir, Hasanali Kılıç ve Orhan Bayram Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmuştur.

III. OLAY VE OLGULAR

9. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:

A. Başvuruculara ve Arka Plana İlişkin Bilgi

10. Başvurucular öğretmen olup Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonuna bağlı Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikasının (EĞİTİMSEN/Sendika) üyesidirler. Başvuruculardan Savaş Candemir, Mehmet Bahri Akkan, Hasan Ali Kılıç aynı zamanda İzmir 1., 2., ve 5. No.lu şubelerin başkanları; Meral Emine Kantar, Tekin Çelik, Barış Eke ise şubelerin yönetim kurulu üyesidirler.

11. Sendika Merkez Yürütme Kurulu 12/1/2015 tarihinde aldığı karar ile toplumun tek dil, tek din ve tek mezhep anlayışını esas alan bir yaklaşımla düzenlenmesine hizmet ettiğini düşündüğü eğitim politikalarına karşı tepki göstermek için Birleşik Haziran Hareketi (BHH) organizesinde Alevi-Bektaşi Dernekleri Federasyonu, Pir Sultan Abdal Kültür Dernekleri, Alevi Dernekleri Federasyonu, Alevi Vakıfları Federasyonu ile Marmara Bölgesi ve çevre illerin Sendika şubelerinin katılımlarıyla 8/2/2015 tarihinde İstanbul Kadıköy'de " Laik, Bilimsel, Ana Dilinde Eğitim ve Demokratik Yaşam İçin Dayanışma ve Birlik Mitingi " düzenlenmesine ve yine aynı kapsamda 13/2/2015 tarihinde ülke genelinde iş bırakma eylemi gerçekleştirilmesine karar vermiştir.

12. Açık kaynaklardan elde edilen bilgilere göre BHH ilk olarak 30/8/2014 tarihinde Orta Doğu Teknik Üniversitesi (ODTÜ) Vişnelik Tesisin'de solda birlikte mücadele imkânlarını değerlendirmek üzere toplanan çeşitli akademisyenler, siyasi partiler ve sivil toplum örgütleri temsilcileri tarafından meydana getirilmiş bir oluşumdur. 19/10/2014 tarihinde yine ODTÜ Vişnelik'te 3. kez toplanılmasının ardından kuruluş kararı alınmıştır. BHH; yerel meclislerde örgütlenen ve kendisini antikapitalist, antiemperyalist, antifaşist ve gericilik karşıtı bir siyasi cephe hareketi olarak tanımlayan bir topluluktur.

B. Somut Olaya İlişkin Bilgiler

13. Türkiye genelinde yukarıda anılan mitinge -katılım kararı bulunmayan illerde olduğu gibi- İzmir'de bulunan Sendika üyeleri, etkinliği destekleyen dernek ve kuruluşların üyeleri ile diğer destekçilerden oluşan, ellerinde dövizler ve flamalar olan yaklaşık 500 kişi 13/2/2015 günü saat 12.00 sıralarında Konak Basmane Meydanı Fuar 9 Eylül Giriş Kapısı önünde basın açıklaması yapmak için toplanmaya başlamıştır. Söz konusu toplantı ve gösteri için önceden idareye bildirim yapıldığına dair dosya içinde bir bilgi bulunmamaktadır.

14. Saat 12.15'te emniyet görevlileri, grup içindeki başvuruculardan Savaş Candemir'in de aralarında bulunduğu Sendika yöneticileri ile müzakere etmiş; basın açıklamasını bulundukları yerde yaparak dağılmalarını, Valilik binasının bulunduğu Konak Meydanı'na yürüyüş yapmalarına izin verilmeyeceğini, yürümek istedikleri güzergâhın 6/10/1983 tarihli ve 2911 sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanun'a göre Valilik tarafından belirlenen ve ilan edilen güzergâhlardan olmadığını belirtmiştir. Yetkililer; gösterici grup ile emniyet görevlilerini karşı karşıya getirmemeleri, demokratik tepki olarak yaptıkları eylemin yasa dışı hâle dönüşmesine izin vermemeleri ve grubun eyleme devam etmemesi yönünde Sendika yöneticilerine ikazda bulunmuştur. Uyarıya rağmen Sendika yöneticileri, Konak Meydanı'na yürüyüş yaparak Valilik binası önünde Valiliğin tutum ve uygulamalarını protesto edeceklerini belirterek grubun yanına dönmüştür.

15. Emniyet görevlileri, saat 12.20'den itibaren basın açıklaması yapılmak istenen yerin Valilik kararı ile bu tür faaliyetlere yasaklandığı, basın açıklamasının bulundukları yerde yaparak dağılmaları ve eylemin yasa dışı hâle dönüşmesine fırsat vermemeleri yönünde ses yükseltici cihazlarla da grubu uyarmıştır. Sıklıkla yapılan uyarılara rağmen grup, uyarıları dikkate almamıştır. Grup saat 12.40 itibarıyla yaklaşık 2.500 kişiye ulaşmıştır. Sendika temsilcileri ile birkaç kez daha müzakere yapılmış, Sendika yöneticileri Valilik binasına yürüme taleplerinde ısrar etmişlerdir. Saat 13.03'te grubun yanına gelen Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) İzmir Milletvekili M.M. kitlenin Konak Meydanı'na yürümesine izin verilmesini ve bu talebinin İzmir Valisi'ne iletilmesini istemiştir. Talebin Vali'ye iletilmesinin ardından yürüyüşe izin verilmeyeceği tekrar ifade edilmiştir.

16. Saat 13.07 ve 13.12'de benzer uyarı anonsları yapılmış, Basmane Meydanı yol üzerine inen gruptan kaldırıma çıkması ve yaklaşık yarım saat boyunca araç trafiğine kapattıkları yolu açması istenmiştir. Grubun basın açıklamasını Valilik önünde yapma konusunda ısrarcı olması, yapılan ikazlara rağmen kol kola girmesi ve 13.20'de kapattıkları yol üzerinden yürüyüşe geçmesi üzerine toplumsal olaylara müdahale aracıyla (TOMA) su sıkılmak suretiyle gruba müdahalede bulunulmuş ve grup dağıtılmıştır. Gruptakilerden bazıları Konak Belediye binasına girerek üst katlarda protesto eylemine devam etmiştir. Olaylar sırasında iki polis memuru çeşitli yerlerinden yaralanmış ve memurların gerekli tedavileri yaptırılmıştır. Ayrıca olaylar esnasında -Polis Tutanağı'na göre- Fuar içinde bulunan Büyükşehir Belediyesine bağlı İzmir Fuarcılık Hizmetleri Kültür ve Sanat İşlerine ait fotoselli kapı camı kırılmış ve X-Ray cihazı yerinden sökülerek parçalanmıştır. Aralarında başvurucuların da bulunduğu 58 kişi gözaltına alınmıştır. Gözaltına alınan kişiler Savcılık talimatı ile alınan ifadelerinin ardından serbest bırakılmıştır.

17. Başvurucuların her birine 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesi uyarınca emre aykırı davranışta bulunduklarından bahisle 208 TL idari para cezası verilmiştir. Başvurucular idari para cezalarına itiraz etmiştir.

18. İtirazları inceleyen İzmir 5. Sulh Ceza Hâkimliği (Hâkimlik) 9/2/2016 ve 3/3/2016 tarihlerinde itirazları kesin olarak reddetmiştir. Başvuruculardan Savaş Candemir kesin olarak verilen karara 18/2/2016 tarihinde itiraz etmiş ve Hâkimlik itirazı 18/2/2016 tarihinde reddetmiştir.

19. Hâkimlik kararlarında; emniyet görevlileri tarafından gruba hitaben ses yayın aracından grubun tamamının duyabileceği şekilde uyarı yapıldığı belirtilmiştir. Hâkimlik; yapılan uyarıya rağmen dağılmayarak emre aykırı davranıldığını, bu anlamda 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesi gereğince emre aykırı davranış nedeniyle idari yaptırım kararı düzenlendiğini belirterek itirazın yerinde görülmediğine karar vermiştir.

20. Nihai kararlar başvuruculara 15/2/2016 ve 8/3/2016 tarihlerinde tebliğ edilmiştir. Başvurucular süresinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

21. Başvurucular aynı olaya dair İzmir 6. ve 7. Sulh Ceza Hâkimliklerinin idari yaptırım kararlarının kaldırılmasına ilişkin kararlarını sunmuşlardır. İzmir 6. Sulh Ceza Hâkimliği, kararlarında meseleyi temel haklar bağlamında ele almış, Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi hükümleri ile Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihatlarına yer vermiş, eylemleri toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının kullanımı olarak nitelemiştir (İzmir 6. Sulh Ceza Hâkimliği, 2016/646 D.İş, 25/3/2016 ve aynı yöndeki diğer kararları). İzmir 7. Sulh Ceza Hâkimliği ise 2911 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinin uygulanma koşullarını analiz etmiş ve kararların hukuka uygun olmadığına karar vermiştir (İzmir 7. Sulh Ceza Hâkimliği, 2016/709 D. İş, 15/3/2016 ve aynı yöndeki diğer kararları).

22. İncelenen dosya kapsamında yeterli bilgi bulunmadığından İzmir Valiliğinden eylem tarihinde yürürlükte bulunan ve İzmir'de umuma açık alanlarda gerçekleşecek her türlü eylem ve etkinliğin yapılacağı yerlere ilişkin bir karar veya Valilik emri bulunup bulunmadığı, varsa kararın bir örneği ile karar duyurusunun hangi vasıtalarla ve hangi tarihte yapıldığı hususlarında bilgi ve belge talep edilmiştir. Valiliğin 26/2/2020 tarihli yazısında, söz konusu eylemin yapılacağına dair bir bildirimde bulunulmadığı belirtildikten sonra 2015 yılı için İzmir'in ilçelerinde 2911 sayılı Kanun'a göre belirlenen yerler arasında Konak Basmane Meydanı'nın bulunmadığı belirtilmiştir. Anılan yazı ekinde 9/3/2015 tarihinde yürürlüğe giren 3/3/2015 tarihli Valilik kararı ve bu kararı yürürlükten kaldıran 13/3/2015 tarihli karara yer verilmiş olup 9/3/2015 tarihinde yürürlüğe giren kararın ilgili kısımları şöyledir:

" 1- Kamuoyu oluşturmak, düşünceyi açıklamak ve yaymak amacıyla; şiddet içermeyen, kamu düzenini bozmayan, gürültü ve çevre kirliliğine yol açmayan, yaya ve araç trafiğine engel olmayacak sayıda katılımla gerçekleştirilen ve makul sürede tamamlanan sözlü ve yazılı açıklamalar basın açıklaması olarak değerlendirilecektir.

2- Siyasi parti, sendikalar, dernekler ve sivil toplum örgütleri başka bir siyasi parti, sendika, dernek ve sivil toplum örgütüne ait bina önünde basın açıklaması yapamazlar.

3- Basın açıklaması yapmak amacıyla herhangi yer ve noktadan başka yere kamu düzenini bozacak şekilde gösteri amaçlı toplu yürüyüş yapılamaz.

4- Basın açıklaması esnasında el ile taşınabilir megafon vb. cihazlar haricinde ses yükselten cihazlar kullanılamaz, bu amaçla sabit platform kurulamaz.

5- a) Valilik ve kaymakamlık binaları, adliye binaları, il/ilçe Emniyet Müdürlüğü binaları, polis merkezi amirlikleri, askeri bina ve tesisleri ile ceza infaz kurumlarının içerisi, önü ve çevresinde,

b) Eğitim-öğretim kurumları, hastane ve sağlık kuruluşları ile ibadethanelerin içerisinde ve çevresinde eğitimi, sağlık hizmetlerini ve kişilerin ibadetlerini engelleyecek şekilde,

c) Diğer kamu kurum ve kuruluşlarının içerisinde,

d) Genel yollar, şehirler arası karayolları ile cadde ve sokaklar üzerinde yaya ve araç trafiğini engelleyecek şekilde,

e) Halkın günlük yaşamını zorlaştıran ve zorunlu ihtiyaçlarını karşılamasını engelleyici nitelikte basın açıklamaları yapılamaz. "

23. Kararda, söz konusu karara uymayanların eylemleri başka suç oluşturmadığı takdirde 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 11. maddesinin (C) bendi ve 66. maddelerinin delaleti ile 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesi uyarınca idari para cezasıyla cezalandırılacakları belirtilmiştir.

24. Başvurucular dilekçelerinde haklarında başvuru tarihi itibarıyla açılmış herhangi bir ceza davası bulunmadığını beyan etmişlerdir. Ulusal Yargı Ağı Bilişim Sistemi (UYAP) üzerinden yapılan araştırmada başvurucuların da aralarında bulunduğu 94 kişi hakkında -bireysel başvuru tarihinden sonra- İzmir Cumhuriyet Başsavcılığınca 23/11/2016 tarihli iddianame düzenlenmiş ve söz konu kişilerin 2911 sayılı Kanun'un 32. maddesinin birinci fıkrasına göre ihtara rağmen dağılmama suçundan cezalandırılmaları talep edilmiştir. Ceza davası İzmir 2. Asliye Ceza Mahkemesinde görülmüş ve 14/2/2020 tarihinde başvurucular hakkında anılan Kanun maddesi uyarınca 5 ay hapis cezasına hükmedilmiş ve cezaların ertelenmesine karar verilmiş olup dava istinaf aşamasında derdesttir.

IV. İLGİLİ HUKUK

25. 5326 sayılı Kanun'un " Emre aykırı davranış " kenar başlıklı 32. maddesinin ilgili kısımları şöyledir:

" (1) Yetkili makamlar tarafından adli işlemler nedeniyle ya da kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığın korunması amacıyla, hukuka uygun olarak verilen emre aykırı hareket eden kişiye yüz Türk Lirası idari para cezası verilir. Bu cezaya emri veren makam tarafından karar verilir.

(2) Bu madde, ancak ilgili kanunda açıkça hüküm bulunan hallerde uygulanabilir. "

V. İNCELEME VE GEREKÇE

26. Mahkemenin 18/6/2020 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucuların İddiaları ve Bakanlık Görüşü

27. Başvurucular; üzerinde imzadan imtina ettiklerinin belirtildiği idari yaptırım tutanaklarının yokluklarında ve usule aykırı olarak düzenlendiğini, tutanaklarda düzenleme yeri olarak Basmane Karakolunun belirtildiğini oysa kendilerinin Emniyet Müdürlüğü Bozyaka hizmet binasında gözaltında tutulduklarını öne sürmüşlerdir. Başvurucular benzer konuda diğer Hâkimlikler tarafından verilen kararların dikkate alınmadığını, bu anlamda hukuk güvenliği ilkesinin ihlal edildiğini iddia etmişlerdir. Başvurucular, gösteri yürüyüşü sırasında basın açıklamasına katılmak istemeleri nedeniyle idari para cezası ile cezalandırılmalarının toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlali niteliğinde olduğunu ileri sürmüşlerdir.

28. Bakanlık görüşünde; mevzuat hükümleri ile AİHM içtihatlarına yer verilmiş, somut olayda ne sendikalara ne de sendikal faaliyetlere veya üyelerinin basın açıklaması yapmalarını engellemeye yönelik bir emir çıkartılmadığı belirtildikten sonra idari para cezasının yalnızca başvurucuların Valilikçe yasaklanan yerde toplantı yapmak suretiyle kamu düzeninin bozulma tehlikesini ortaya çıkarmaları nedeniyle uygulandığı ifade edilmiştir. Bakanlık idari para cezasının kanuni dayanağının bulunduğunu, amacının kamu düzenini sağlamak olduğunu ve uygulanan tedbirin demokratik toplum düzeninde gerekli olduğunu değerlendirmiştir.

29. Ek olarak Bakanlık; Sendikanın basın açıklamasını yapacağı yerin kamu kurumu olması nedeniyle burası hakkında yasaklama kararı bulunduğunun anlaşıldığını, yaptırım kararının idari nitelikte olduğunu, başvurucuların adli sicil kaydına işlenmediğini belirtmiş ve para cezasının cüzi bir miktar olduğuna, başvurucuların mali durumu üzerinde aşırı bir yük oluşturmadığına dikkat çekmiştir. Sonuç olarak Bakanlık; Hâkimlik kararlarındaki tespit ve sonuçların yasanın uygulanması niteliğinde olduğunu, bu anlamda Anayasa'da yer alan hak ve özgürlükleri ihlal eder nitelikte olmadığını veya adaleti ve sağduyuyu hiçe sayan tarzda açık bir keyfîlik içermediğini değerlendirmiştir.

30. Başvurucular karşı beyanlarında; Bakanlık görüşlerini kabul etmediklerini belirtmişler ve daha önceki beyanlarını tekrar etmişler, AİHM içtihatlarına yer verdikten sonra toplantıların izin değil bildirim usulüne bağlandığını, barışçıl toplantıların engellenemeyeceğini, toplantıya müdahale yöntemlerinin sınırsız olmadığını, kuralın barışçıl toplantının yapılması olduğunu ve sınırlamanın ise istisna olduğunu belirterek diğer sulh ceza hâkimliklerinin idari yaptırım kararlarının kaldırılmasına ilişkin kararlarına dikkat çekmişlerdir.

B. Değerlendirme

31. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucular tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder ( Tahir Canan , B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvuru, Sendikanın kolektif eylemler nedeniyle üyelerinin mesleki çıkarlarını koruma özgürlüğü ile doğrudan ilişkili değildir (sendika hakkının kapsamı için bkz. Tayfun Cengiz , B. No: 2013/8463, 18/9/2014, §§ 30-32; aynı yöndeki değerlendirmeler için bkz. Gülfidan Yıldırım , B. No: 2014/12290, 19/7/2017, § 22). Bu nedenle başvurucuların şikâyetinin toplantı ve gösteri düzenleme hakkı kapsamında incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.

32. Anayasa’nın " Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkı " kenar başlıklı 34. maddesi şöyledir:

" Herkes, önceden izin almadan, silahsız ve saldırısız toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına sahiptir.

Toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkı ancak, milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlığın ve genel ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla ve kanunla sınırlanabilir.

Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir. "

1. Kabul Edilebilirlik Yönünden

33. Başvurucu Savaş Candemir'in Hâkimliğin kesin olarak verdiği 9/2/2016 tarihli ret kararına tekrar itirazda bulunduğu, itirazının reddine ilişkin 18/2/2016 tarihli ret kararı üzerine bireysel başvuruda bulunduğu görülmekle birlikte her iki kararı öğrendiği tarihin otuz günlük başvuru süresi içinde kaldığı anlaşılmış olup bu başvuru yönünden süre aşımı bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddiaları içeren başvuruların kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.

2. Esas Yönünden

34. Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının sadece kullanılması sırasındaki değil sonraki işlemlerin de hak üzerinde sınırlayıcı etkisi bulunmaktadır ( Dursun Soydan ve diğerleri, B. No: 2015/2948, 14/11/2018, § 39; sendika hakkına ilişkin olarak bkz. Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri [GK], B. No: 2014/920, 25/5/2017, § 48). Bu sebeple başvurucuların katıldıkları toplantı sonrasında idari para cezası ile cezalandırılmalarının toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına yönelik bir müdahale olduğu kabul edilmelidir.

35. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen koşullara uygun olmadığı müddetçe Anayasa’nın 34. maddesinin ihlalini teşkil edecektir. Anayasa’nın 13. maddesi şöyledir:

" Temel hak ve hürriyetler, ... yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... demokratik toplum düzeninin ... gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. "

36. Bu sebeple müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen kanunlar tarafından öngörülme, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilen nedenlere dayanma ve demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluk koşullarını sağlayıp sağlamadığının belirlenmesi gerekir.

37. Somut olayda başvuruculara 5326 sayılı Kanun'un " Emre aykırı davranış " kenar başlıklı 32. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan " Yetkili makamlar tarafından adli işlemler nedeniyle ya da kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığın korunması amacıyla, hukuka uygun olarak verilen emre aykırı hareket eden kişiye ... idari para cezası verilir... " hükmü esas alınarak idari para cezası uygulanmıştır. İdari para cezasına ilişkin tutanaklarda yaptırım konusu fiilin 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesine muhalefet (emre aykırı davranış) şeklinde belirtildiği ve söz konusu tutanaklarda başvurucuların eylemine dair bir açıklama yapılmadığı görülmüştür.

38. Uygulanan cezaya dayanak olarak gösterilen 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesine göre yetkili makamlar tarafından adli işlemler nedeniyle ya da kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığın korunması amacıyla hukuka uygun olarak verilen emre aykırı hareket etmek kabahat sayılmıştır. Bu kabahatin karşılığında idari para cezası öngörülmektedir. Bu cezaya, emri veren makam tarafından karar verilir. 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinin (2) numaralı fıkrasına göre kanunların bazı kabahatlerin kapsam ve şartlarını belirleyerek içeriğini idarenin genel ve düzenleyici işlemlerine bırakabilmesi mümkündür. Başka bir deyişle kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, miktarı zikredilen kuralda açıkça belirli olmakla birlikte hangi konularda ve hangi mercilerin emir yayımlayabilecekleri başka kanunlara bırakılmıştır. 5442 sayılı Kanun'un 11. maddesi; il valilerine il sınırları içinde huzurun, güvenliğin ve kamu esenliğinin sağlanması için gereken karar ve tedbirleri alma yetkisi vermiştir. Aynı Kanun'un 66. maddesine göre ise alınan bu kararlar usulen tebliğ veya ilan olunur; bu tedbir veya kararlara aykırı davrananlar, mahallî mülki amir tarafından 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesi hükmü uyarınca cezalandırılır( Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri, §§ 66, 67).

39. Somut olayda İzmir Valiliği tarafından İzmir il sınırları içinde gerçek ve tüzel kişiler tarafından yapılacak basın açıklamaları ile stant açma gibi benzeri faaliyetleri düzenleyen ve 9/3/2015 tarihinde yürürlüğe giren 3/3/2015 tarihli bir karar alındığı görülmektedir. Söz konusu kararın 13/3/2015 tarihinde alınan diğer bir Valilik kararıyla yürürlükten kaldırıldığı Valiliğin 26/2/2020 tarihli yazısından anlaşılmaktadır. Valilik aynı yazıda ayrıca 2015 yılında 2911 sayılı Kanun'a göre belirlediği toplanma alanı, yürüyüş güzergâhı, toplantı (miting) alanı, dağılma güzergâhı, afiş ve pankart asılacak yerler arasında Konak Basmane Meydanı'nın olmadığını belirtmiş ve yazı ekinde ilçelere göre yer ve güzergâh listesine yer vermiştir. Bununla birlikte yazı ekinde yer ve güzergâh listesine yer verilmekle birlikte bu belirlemeye ilişkin karardan söz edilmediği gibi kararın ne zaman yürürlüğe girdiğine, halka duyurulup duyurulmadığına ve duyurulmuşsa bunun hangi vasıtalarla yapıldığına dair bilgi verilmemiştir (bkz. § 22).

40. Somut olayda Mahkemenin gösteri yapan grupta yer alan başvurucuların dağılması için yapılan ihtara uymamalarını 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinde düzenlenen emre aykırılık kabahatinin oluşmasındaki unsurlardan biri olarak kabul ettiği görülmektedir. Oysa anılan Kanun hükmüne göre idari yaptırım kararı uygulanabilmesi için daha önceden ilan edilmiş bir emrin varlığı ve kişilerin bu emre aykırı davranışlarının tespiti gerekir.

41. İncelenen başvuruda tutanaklara göre Valilik binası da 9/3/2015 tarihinde yürürlüğe giren ve 13/3/2015 tarihinde yürürlükten kaldırılan kararda basın açıklaması yapılamayacak alanlar arasında yer almaktadır. Mahkeme, gerekçesinde 2911 sayılı Kanun'un 32. maddesinde tanımlanan suç tipi olan ihtara rağmen dağılmama suçu nun oluşması için gereken ihtar şartını 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinde düzenlenen emre aykırı davranışa ilişkin kabahatin oluşmasında esas almış; dolayısıyla anılan Kanun hükmünü yorumlarken ve sonuca ulaşırken başvurucuların idari para cezasıyla cezalandırılmaları konusunda eylemleriyle ilgili bir gerekçe oluşturmamıştır. Bu çerçevede mahkeme kararında da 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesine göre verilmiş hangi emrin bulunduğunun ve başvurucuların bunu ne şekilde ihlal ettiklerinin açıklanmadığı anlaşılmıştır.

42. Öncelikle belirtmek gerekir ki 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinde yer alan " emre itaatsizlik " kabahatinin cezalandırılabilmesi için Kanun'da öngörülen kabahatin uygulanma koşullarının somut olayda bulunup bulunmadığı ve kabahatin unsurlarının neler olması gerektiği meselesi Anayasa Mahkemesinin ilgi alanının dışındadır. Buna karşılık yetkili mercinin verdiği emir ya da bu emre aykırı davranışın cezalandırılması anayasal bir hakka müdahale oluşturursa bu müdahale, Anayasa Mahkemesinin ilgi alanında olacaktır ( Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri, § 87).

43. Olayda uygulanan kanun hükmünün genel anlamda belirli ve öngörülebilir olması ve ilgili Kanun'da düzenlenen fiil yönünden kanunilik şartını taşısa da (5326 sayılı Kanun'un 32. maddesine ilişkin kanunilik değerlendirmesi için bkz. Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri, §§ 52-69) somut olayın şartlarıyla doğrudan ilgili olmayan bir kanun hükmünün ya da uygulanamayacağı yorum gerektirmeyen bir hükmün uygulanması ilgili hükmün öngörülebilirlik niteliğini ortadan kaldırabilir ve bu suretle kanunilik sorununa yol açabilir.

44. Bu nedenle somut olayda uygulanan ve temel hakka müdahaleye yol açan Kanun hükmünün -uygulandığı olayın şartları çerçevesinde- kanunilik şartı yönünden değerlendirilmesi zorunludur. Bu çerçevede 5326 sayılı Kanun'da öngörülen emre aykırı davranış kabahatinin oluşabilmesi için yetkili makamlar tarafından hukuka uygun biçimde verilmiş bir emir olmalı; yetkili organlar tarafından verilen emir, adli işlemler, kamu güvenliği, kamu düzeni, genel sağlığın korunması amaçları düşüncesiyle verilmeli; verilen emir usulüne uygun olarak ilan edilmelidir.

45. Kanun koyucunun 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinde önceden ilan edilmiş ve anılan Kanun hükmünde belirtilen amaçlarla verilmiş bir emrin varlığı şartıyla emre aykırı davranışı yaptırıma bağladığı görülmektedir. Anılan Kanun hükmünde yaptırıma bağlanan davranışın sergilendiği tarihte yürürlükte olan emre aykırı davranan kişiye yaptırım uygulanacağı açık olup somut olayda eylem tarihinde yürürlükte olan ve usulüne uygun şekilde ilan edilmiş bir emrin bulunmadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinde yer alan emre aykırı davranışa ilişkin hükmün unsurları oluşmaksızın uygulanması basın açıklaması yapma ya da toplantı ve gösteri yürüyüşü yapma fiili bakımından kanunilik unsurunu taşımadığı ve anılan fiili kapsamadığı sonucuna varılmıştır (benzer değerlendirmeler için bkz. Cem Burak Karataş [GK], B. No: 2014/19152, 18/10/2017, §§ 114,115; Murat Ünal , B. No: 2015/226, 12/12/2018, § 33).

46. Açıklanan gerekçelerle başvurucuların 5326 sayılı Kanun'da kabahat olarak öngörülen emre itaatsizlik fiilinin somut olayda unsurları oluşmaksızın kamu makamlarınca yoruma dayalı olarak idari para cezası ile cezalandırılmaları nedeniyle müdahalenin kanunilik şartını karşılamadığı sonucuna ulaşılmıştır.

47. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 34. maddesinde güvence altına alınan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.

3. 6216 Sayılı Kanun'un 50. Maddesi Yönünden

48. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 50. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

" (1) Esas inceleme sonunda, başvurucunun hakkının ihlal edildiğine ya da edilmediğine karar verilir. İhlal kararı verilmesi hâlinde ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması için yapılması gerekenlere hükmedilir…

(2) Tespit edilen ihlal bir mahkeme kararından kaynaklanmışsa, ihlali ve sonuçlarını ortadan kaldırmak için yeniden yargılama yapmak üzere dosya ilgili mahkemeye gönderilir. Yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunmayan hâllerde başvurucu lehine tazminata hükmedilebilir veya genel mahkemelerde dava açılması yolu gösterilebilir. Yeniden yargılama yapmakla yükümlü mahkeme, Anayasa Mahkemesinin ihlal kararında açıkladığı ihlali ve sonuçlarını ortadan kaldıracak şekilde mümkünse dosya üzerinden karar verir. "

49. Başvurucular maddi ve manevi tazminat talebinde bulunmuştur.

50. Anayasa Mahkemesinin Mehmet Doğan ([GK], B. No: 2014/8875, 7/6/2018) kararında ihlal sonucuna varıldığında ihlalin nasıl ortadan kaldırılacağı hususunda genel ilkeler belirlenmiştir. Anayasa Mahkemesi diğer bir kararında ise bu ilkelerle birlikte ihlal kararının yerine getirilmemesinin sonuçlarına da değinmiş ve bu durumun ihlalin devamı anlamına geleceği gibi ilgili hakkın ikinci kez ihlal edilmesiyle sonuçlanacağına işaret etmiştir ( Aligül Alkaya ve diğerleri (2) , B. No: 2016/12506, 7/11/2019).

51. Bireysel başvuru kapsamında bir temel hakkın ihlal edildiğine karar verildiği takdirde ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırıldığından söz edilebilmesi için temel kural mümkün olduğunca eski hâle getirmenin yani ihlalden önceki duruma dönülmesinin sağlanmasıdır. Bunun için ise öncelikle ihlalin kaynağı belirlenerek devam eden ihlalin durdurulması, ihlale neden olan karar veya işlemin ve bunların yol açtığı sonuçların ortadan kaldırılması, varsa ihlalin sebep olduğu maddi ve manevi zararların giderilmesi, ayrıca bu bağlamda uygun görülen diğer tedbirlerin alınması gerekmektedir ( Mehmet Doğan , §§ 55, 57).

52. İhlalin mahkeme kararından kaynaklandığı veya mahkemenin ihlali gideremediği durumlarda Anayasa Mahkemesi 6216 sayılı Kanun'un 50. maddesinin (2) numaralı fıkrası ile Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 79. maddesinin 1 numaralı fıkrasının (a) bendi uyarınca ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak üzere kararın bir örneğinin ilgili mahkemeye gönderilmesine hükmeder. Anılan yasal düzenleme, usul hukukundaki benzer hukuki kurumlardan farklı olarak ihlali ortadan kaldırmak amacıyla yeniden yargılama sonucunu doğuran ve bireysel başvuruya özgülenen bir giderim yolunu öngörmektedir. Bu nedenle Anayasa Mahkemesi tarafından ihlal kararına bağlı olarak yeniden yargılama kararı verildiğinde usul hukukundaki yargılamanın yenilenmesi kurumundan farklı olarak ilgili mahkemenin yeniden yargılama sebebinin varlığını kabul hususunda herhangi bir takdir yetkisi bulunmamaktadır. Dolayısıyla böyle bir karar kendisine ulaşan mahkemenin yasal yükümlülüğü, ilgilinin talebini beklemeksizin Anayasa Mahkemesinin ihlal kararı nedeniyle yeniden yargılama kararı vererek devam eden ihlalin sonuçlarını gidermek üzere gereken işlemleri yerine getirmektir ( Mehmet Doğan , §§ 58, 59; Aligül Alkaya ve diğerleri (2) , §§ 57-59, 66, 67).

53. İncelenen başvuruda toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edildiği sonucuna ulaşılmıştır. Dolayısıyla ihlalin idarenin işleminden kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Bununla birlikte Mahkeme de ihlali giderememiştir.

54. Bu durumda toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunmaktadır. Yapılacak yeniden yargılama ise bireysel başvuruya özgü düzenleme içeren 6216 sayılı Kanun'un 50. maddesinin (2) numaralı fıkrasına göre ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılmasına yöneliktir. Bu kapsamda yapılması gereken iş yeniden yargılama kararı verilerek Anayasa Mahkemesini ihlal sonucuna ulaştıran nedenleri gideren, ihlal kararında belirtilen ilkelere uygun yeni bir karar verilmesinden ibarettir. Bu sebeple kararın bir örneğinin yeniden yargılama yapılmak üzere ilgili hâkimliklere gönderilmesine karar verilmesi gerekmektedir.

55. İhlal tespitinin ve yeniden yargılama kararı verilmesinin yeterli bir giderim sağlayacağı anlaşıldığından tazminat taleplerinin reddi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

56. Dosyadaki belgelerden tespit edilen 2.155,50 TL harç ve 3.000 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 5.155,50 TL yargılama giderinin başvuruculara müştereken ödenmesine karar verilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,

B. Anayasa’nın 34. maddesinde güvence altına alınan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE,

C. Kararın bir örneğinin toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak üzere İzmir 5. Sulh Ceza Hâkimliğine (D. İş 2016/5, 2016/606, 2016/607, 2016/608, 2016/609, 2016/610, 2016/611, 2016/612, 2016/616) GÖNDERİLMESİNE,

D. Başvurucuların tazminat taleplerinin REDDİNE,

E. 2.155,50 TL harç ve 3.000 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 5.155,50 TL yargılama giderinin başvuruculara MÜŞTEREKEN ÖDENMESİNE,

F. Ödemelerin, kararın tebliğini takiben başvurucuların Hazine ve Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemede gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadar geçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,

G. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 18/6/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

---

TÜRKİYE CUMHURİYETİ

ANAYASA MAHKEMESİ

GENEL KURUL

KARAR

ÇAĞLA YOLAŞAN KURUL BAŞVURUSU

(Başvuru Numarası: 2021/29184)

Karar Tarihi: 27/9/2023

R.G. Tarih ve Sayı: 1/12/2023-32386

GENEL KURUL

KARAR

Başkan

:

Zühtü ARSLAN

Başkanvekili

:

Hasan Tahsin GÖKCAN

Başkanvekili

:

Kadir ÖZKAYA

Üyeler

:

Engin YILDIRIM

Muammer TOPAL

Rıdvan GÜLEÇ

Yusuf Şevki HAKYEMEZ

Yıldız SEFERİNOĞLU

Selahaddin MENTEŞ

Basri BAĞCI

İrfan FİDAN

Kenan YAŞAR

Muhterem İNCE

Raportör

:

Hasan HÜZMELİ

Başvurucu

:

Çağla YOLAŞAN KURUL

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, kamu makamının toplantı ve gösterileri yasaklama kararlarına uymayarak toplantılara katılan başvurucunun emre aykırı hareket ettiği gerekçesiyle hakkında idari para cezası uygulanmasının toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkını ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvurular 7/6/2021 ve 21/6/2021 tarihlerinde yapılmıştır. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir. 2021/63594 sayılı bireysel başvurunun mevcut başvuru ile birleştirilmesine Komisyonca karar verilmiştir.

3. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.

4. Birinci Bölüm, başvurunun Genel Kurul tarafından incelenmesine karar vermiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:

6. Tunceli Valiliği (Valilik) COVID-19 salgını tedbirleri kapsamında 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 11. maddesinin (A) ve (C) bentleri, 6/10/1983 tarihli ve 2911 sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu'nun 17. ve 19. maddeleri ile 24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun -madde numarası belirtilmeksizin- hükümleri uyarınca il genelindeki tüm etkinlik ve eylemleri otuz gün süreyle yasaklamıştır.

7. 27/1/2021 ila 25/2/2021 tarihleri ve 26/2/2021 ila 27/3/2021 tarihlerinde verilen yasaklama kararları, sırasıyla 25/1/2021 ve 1/3/2021 tarihlerinde Valiliğin resmî sitesinden duyurulmuştur. Bununla birlikte Valiliğin resmî internet sitesinden bu tarihler öncesinde ve sonrasında otuz gün süreli yasaklama kararları verildiği anlaşılmıştır.

8. Başvuruya konu her iki yasaklama kararı benzer mahiyette olup içeriklerinin ilgili kısmı şöyledir:

"Dünya Sağlık Örgütü tarafından 'Pandemi' olarak ilan edilen Covid-19 salgını ile ilgili olarak Sağlık Bakanlığı ve Bilim Kurulu'nun önerileri, Sayın Cumhurbaşkanımızın talimatları doğrultusunda salgının toplum sağlığı ve kamu düzeni açısından oluşturduğu riski yönetme, sosyal izolasyonu temin, fiziki mesafeyi koruma ve hastalığın yayılım hızını kontrol altında tutmak amacıyla yeni kısıtlama ve tedbir kararları alınarak uygulamaya geçirildiği,

Tunceli il sınırları içerisinde vatandaşlarımızın temel hak ve hürriyetlerine dair Uluslararası Sözleşmeler, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ve kanunular kapsamında, genel sağlığın korunması, kamu düzeni ve kamu güvenliğinin sağlanması, suç işlenmesinin ve şiddet olaylarının önlenmesi, temel hak ve hürriyetlerin korunması amacıyla;

2911 Sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu 17. ve 19. maddeleri, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu 11/A ve 11/C maddeleri, 1593 Sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu hükümleri ile İl Hıfzıssıhha Meclisi’nce alınan kararlar kapsamında, Valilik ve Kaymakamlık Makamının uygun göreceği etkinlikler, basın açıklamaları, kamu kurum ve kuruluşlarının düzenleyeceği resmi bayram, resmi anma günleri, resmi tören ve kutlamalar ile bu kurumların gelenek ve göreneklere göre yapacakları programlar, spor faaliyetleri, bilimsel, ticari ve ekonomik amaçlarla yapılan etkinlik ve toplantılar hariç olmak üzere, her türlü basın açıklaması, toplantı ve gösteri yürüyüşü, miting, açık hava toplantısı, protesto eylemi, oturma eylemi, açlık grevi, stant açmak, imza kampanyası, konser, şenlik, el ilanı bildiri, broşür dağıtmak, afiş, poster açmak, meşale yakma ve taşıma, konferans vb. tüm eylem ve etkinliklerin ... tarihleri [Tarihler değişiklik göstermektedir] 30 (otuz) gün süreyle yasaklanmıştır."

9. İ.K. isimli şahıs, 21/3/2021 tarihinde " nevruz " konulu açık hava toplantısı düzenlemek için Valiliğe bildirimde bulunmuştur. Valilik, İl Umumi Hıfzıssıhha Kurulunun 2/3/2021 tarihli kararının " sivil toplum kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları ile birlikler ve kooperatifler tarafından düzenlenecek genel kurul dahil kişilerin bir araya gelmesine neden olan her türlü etkinliklerin; kişi başına 8 metrekare alan bırakma ve aynı anda bulunabilecek azami kişi sayısı 300’ü geçmemek üzere ilgili kurum/kuruluşların yetkililerince her türlü tedbir alınarak yapılabilmesi" paragrafına atıf yaparak "artan vaka artışı sebebiyle maske kullanımına dikkat edilmesi, sosyal mesafe kuralını ihlal edecek ve kişilerin bir araya gelmesine neden olabilecek oyun, halay, konser vb faaliyetlerin yapılmaması ve slogan atılmaması " durumunda toplantı yapılmasında bir sakınca olmadığını bildirmiştir.

10. Tunceli Valiliği İl Umumi Hıfzıssıhha Kurulunun 2/3/2021 tarihli kararının ilgili kısmı şöyledir:

"1 Mart 2021 günü Sayın Cumhurbaşkanımız başkanlığında toplanan Kabine’de yeni kontrollü normalleşme sürecine dair temel usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığı ve Koronavirüs Bilim Kurulunun tavsiyeleri göz önünde bulundurularak belirlenmiştir.

Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar çerçevesinde; İl Umumi Hıfzıssıhha Meclisi, 1593 Sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanununun 23. ve 26’ıncı maddeleri gereğince; Tunceli Valisi M.A.Ö. başkanlığında toplanarak aşağıdaki kararları almıştır.

2 Mart 2021 tarihinden geçerli olmak üzere;

7- a) Sivil toplum kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları ile birlikler ve kooperatifler tarafından düzenlenecek genel kurul dahil kişilerin bir araya gelmesine neden olan her türlü etkinliklerin; kişi başına 8 metrekare alan bırakma ve aynı anda bulunabilecek azami kişi sayısı 300’ü geçmemek üzere ilgili kurum/kuruluşların yetkililerince her türlü tedbir alınarak yapılabilmesine,

...

12- İl Umumi Hıfzıssıhha Kurulu’nun aldığı kararlara uyulmaması halinde ve her seferinde olmak üzere;

a. Umumi Hıfzıssıhha Kanunu’nun 282. Maddesi ve 5236 Sayılı Kabahatler Kanununun 32.Maddesi gereğince idari para cezasının uygulanmasına... karar verilmiştir."

11. Başvurucunun Tunceli Valiliğinin kararlarına aykırı olacak şekilde 26/2/2021 tarihinde gerçekleştirilen bir basın açıklamasına katılması ve 21/3/2021 tarihinde ise Nevruz kutlamasında halay çekerek -Valiliğin toplantıyı uygun bulma kararında yer alan- sosyal mesafe kuralını ihlal etmesi nedeniyle 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesi uyarınca hakkında emre aykırı davranışta bulunmaktan her bir olay için ayrı ayrı olmak üzere 427 TL idari para cezası uygulanmıştır. Her iki yaptırıma ilişkin İdari Para Cezası Tutanağı'nın " Kabahat ile İlgili .../ Yetkili Merci Emir ve Kararları" bölümünde "Valilik yasaklama kararı " yazılmıştır. 21/3/2021 tarihli eyleme ilişkin İdari Para Cezası Tutanağı'nda ayrıca "... nevruz etkinliğinde halay çekerek İl Hıfzıssıhha Meclisi'nin almış olduğu sosyal mesafe kuralını ihlal ettiği " gerekçesine yer verilmiştir.

12. Başvurucu, farklı tarihlerde idari para cezalarına itiraz etmiştir. Tunceli Sulh Ceza Hâkimliği (Hâkimlik) 1593 sayılı Kanun'un 27. ve 28. maddeleri, 5442 sayılı Kanun'un 66. maddesinin birinci fıkrası ve 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesi uyarınca itirazları 30/4/2021 ve 20/5/2021 tarihlerinde kesin olarak reddetmiştir. 26/2/2021 tarihli müdahaleye ilişkin olarak Hâkimlik, Valiliğin -27/1/2021 ila 25/2/2021 geçmiş tarihli olan- yasaklama kararının varlığını ve katılımcıların tüm uyarılara rağmen dağılmamalarını itirazın reddi kararına dayanak yapmıştır. Ayrıca Hâkimlik, Valiliğin 17/3/2021 tarihli yazısına aykırı olarak sosyal mesafe gözetilmeden etkinlik yapılması nedeniyle 21/3/2021 tarihli müdahaleyi de hukuka uygun bulmuştur.

26/2/2021 tarihli müdahalenin değerlendirildiği 30/4/2021 tarihli Hâkimlik kararının ilgili kısmı şöyledir:

"1593 Sayılı Kanunu'nun 27. Maddesi kapsamında, Valinin başkanlığında toplanan ve yasal bir heyet olan il umumi hıfzıssıhha meclisleri, il genelinde genel sağlığı tehdit eden sakıncaların giderilmesi amacıyla gerek kamunun gerekse gerçek ve tüzel kişilerin salgınla mücadele uyması gereken tedbirleri almaya yetkilidir.

1593 Sayılı Kanun'da, İl Umumi Hıfzıssıhha Meclislerinin genel sağlığı tehdit eden sakıncaları gidermek için alabilecekleri tedbirlerin; Kanun'un 72. Maddesinde sınırlı sayıda yazılı tedbir türleriyle sınırlandırılmadığı, ancak alınacak tedbirlerin Kanun'da yazılı çerçevede genel sağlığı tehdit eden sakıncaları gidermek maksadıyla tesis edilebileceği açıktır.

Bir il genelinde, solunum yoluyla çok hızlı şekilde insandan insana bulaşan COVID-19 hastalığının tespit edilmesi halinde, genel sağlığı tehdit eden sakıncalı bir durumla karşı karşıya kalındığının, dolayısıyla bu sakıncalı durumun giderilmesi amacıyla 'maske takma yükümlülüğü, sosyal mesafe kuralı, her türlü etkinlik ve toplantı gösteri yürüyüşlerinin yasaklanması' gibi tedbirlerin, Valinin başkanlığında toplanan il umumi hıfzıssıhha meclisleri tarafından alınabilmesinin mümkün olduğu değerlendirilmiştir.

1593 Sayılı Kanun'un 28. Maddesi kapsamında, il umumi hıfzıssıhha meclisleri tarafından alınan bu kararların il genelinde icra edilmesi görevi illerde Valilere verilmiştir.

Valilerin, 1593 Sayılı Kanun'un 28. Maddesi ile kendilerine verilen icra görevini yerine getirmek ve bulaşıcı ve salgın hastalıkla mücadelede etmek amacıyla il umumi hıfzıssıhha meclisleri tarafından alınan tedbirleri ve bu tedbirlere uyulmaması halinde 5326 Sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. Maddesinin uygulanacağını, gerek ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına gerekse il genelinde yaşayan halka usulüne uygun şekilde ilan etmesi-duyurması gerekmektedir.'

5442 Sayılı Kanun'un 66/1. Maddesinde Valilerce kanunların verdiği yetkiye istinaden çıkarılan emirlere riayet etmeyenler hakkında 5326 Sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. Maddesi gereği idari para cezası uygulanacağı da açıkça hüküm altına alınmıştır.

Bu nedenlerle; il umumi hıfzıssıhha meclisi tarafından genel sağlığı tehdit eden sakıncaların giderilmesi maksadıyla alınmış olan 'maske takma yükümlülüğü-sosyal mesafe tedbirinin' Valiliklerce il genelinde icra edilmesi maksadıyla usulüne uygun şekilde duyurulması halinde; 'Valilik ve Kaymakamlık Makamlarının uygun göreceği etkinlikler hariç olmak üzere ilimiz mülki sınırları içerisinde (polis ve jandarma sorumluluk alanının tamamı) gerçekleşebilecek her türlü eylem ve etkinlik 26/02/2021 günü saat 00:01'den 27/03/2021 günü saat 23:59' a kadar 30 gün süre ile yasaklanma kararı alınmıştır.' aykırı davrananlar hakkında 5326 Sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. Maddesi kapsamında 'emre aykırı davranış' nedeniyle idari yaptırım uygulanmasının hukuken mümkün olduğu değerlendirilmiştir.

Somut olayda; Tunceli ili Merkez ve İlçeleri sınırları içinde, Valilik ve Kaymakamlık Makamlarının uygun göreceği etkinlikler hariç olmak üzere, İl Hıfzıssıhha Meclisince Alınan Karar gereği 'her türlü basın açıklaması, toplantı ve gösteri yürüyüşü, miting, açık hava toplantısı gibi etkinlikler 27.01.2021 günü saat 00:01 ile 25.02.2021 günü saat 23:59'a kadar 30 gün süre ile yasaklanmıştır. İş bu kararın duyurusu www.tunceli.gov.tr URL adresli internet sitesinde 25.02.2021 tarihinde ilanen tebliğ edilmiştir. Yapılan tebliğ işleminin ardından gerek sosyal medya üzerinde gerekse de ulusal ve yerel basın üzerinde valilik emrinin halk genelinde usulüne uygun duyurulduğuna kanaat getirilmiştir. Güvenlik-polis kamera görüntülerinin çözümü niteliğinde olan 10.03.2021 tarihli 'Şahıs Tespit Tutanağı'ndan anlaşılacağı üzere İtiraz edenin de aralarında bulunduğu grup 26.02.2021 tarihinde 26.02.2021 tarihli 'Olay Tutanağı'ndan anlaşılacağı üzere tüm uyarı ve hatırlatmalara rağmen saat 12:15 de itiraz olunan kabahat eylemini gerçekleştirmiştir. Anayasanın 134. Maddesinde ve AİHS nin 10 ve 11. Maddelerinde ifade özgürlüğü ve Toplantı hakkı ve ne şeklide sınırlandırılacağı belirtilmiş olup kamu sağlığı gerekçesi ile yapılan sınırlamanın yasaya ve uluslararası sözleşmelere uygun olduğuna kanaat getirilmiştir.

21/3/2021 tarihli müdahalenin değerlendirildiği 20/5/2021 tarihli Hâkimlik kararının ilgili kısmı şöyledir:

"[yukarıdaki gerekçe haricinde ve farklı olarak] ... Somut olayda; Tunceli ili Merkez ve İlçeleri sınırları içinde, Valilik ve Kaymakamlık Makamlarının uygun göreceği etkinlikler hariç olmak üzere, İl Hıfzıssıhha Meclisince Alınan Karar gereği 'her türlü basın açıklaması, toplantı ve gösteri yürüyüşü, miting, açık hava toplantısı gibi etkinlikler 26.02.2021 günü saat 00:01 ile 27.03.2021 günü saat 23:59'a kadar 30 gün süre ile yasaklanmıştır. İş bu kararın duyurusu www.tunceli.gov.tr URL adresli internet sitesinde 01.03.2021 tarihinde ilanen tebliğ edilmiştir. Yapılan tebliğ işleminin ardından gerek sosyal medya üzerinde gerekse de ulusal ve yerel basın üzerinde valilik emrinin halk genelinde usulüne uygun duyurulduğuna kanaat getirilmiştir. Ayrıca söz konusu etkinliğin düzenlenmesi talebinde bulunan [İ.K.] adlı kişiye Tunceli Valiliği tarafından 17/03/2021 tarihli yazı ile etkinliğin ne şekilde yapılacağı bildirilmiştir. Güvenlik-polis kamera görüntülerinin çözümü niteliğinde olan 30.03.2021 tarihli 'Şahıs Tespit Tutanağı'ndan anlaşılacağı üzere İtiraz edenin de aralarında bulunduğu grup 21.03.2021 tarihinde 22.03.2021 tarihli 'Olay Tutanağı'ndan anlaşılacağı üzere tüm uyarı ve hatırlatmalara rağmen saat 11:00-13:00 sıralarında itiraz olunan kabahat eylemini gerçekleştirmiştir. Anayasanın 134. Maddesinde ve AİHS nin 10 ve 11. Maddelerinde ifade özgürlüğü ve Toplantı hakkı ve ne şeklide sınırlandırılacağı belirtilmiş olup kamu sağlığı gerekçesi ile yapılan sınırlamanın yasaya ve uluslararası sözleşmelere uygun olduğuna kanaat getirilmiştir."

IV. İLGİLİ HUKUK

13. 2911 sayılı Kanun'un 17. maddesi şöyledir:

"Bölge valisi, vali veya kaymakam, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlığın ve genel ahlâkın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla belirli bir toplantıyı bir ayı aşmamak üzere erteleyebilir veya suç işleneceğine dair açık ve yakın tehlike mevcut olması hâlinde yasaklayabilir."

14. 2911 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Bölge valisi, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlığın ve genel ahlâkın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla bölgeye dahil illerin birinde veya birkaçında ya da bir ilin bir veya birkaç ilçesinde bütün toplantıları bir ayı geçmemek üzere erteleyebilir. (Değişik ikinci cümle: 30/7/2003-4963/22 md.) Valiler de aynı sebeplere dayalı olarak ve suç işleneceğine dair açık ve yakın tehlike mevcut olması hâlinde; ile bağlı ilçelerin birinde veya birkaçında bütün toplantıları bir ayı geçmemek üzere yasaklayabilir."

15. 5442 sayılı Kanun'un 11. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"A) Vali, il sınırları içinde bulunan genel ve özel bütün kolluk kuvvet ve teşkilatının amiridir. Suç işlenmesini önlemek, kamu düzen ve güvenini korumak için gereken tedbirleri alır. Bu maksatla Devletin genel ve özel kolluk kuvvetlerini istihdam eder, bu teşkilat amir ve memurları vali tarafından verilen emirleri derhal yerine getirmekle yükümlüdür.

...

C) İl sınırları içinde huzur ve güvenliğin, kişi dokunulmazlığının, tasarrufa müteallik emniyetin, kamu esenliğinin sağlanması ve önleyici kolluk yetkisi valinin ödev ve görevlerindendir. (Ek cümle: 25/7/2018-7145/1 md.) Bunları sağlamak için vali gereken karar ve tedbirleri alır.

(Ek paragraf: 25/7/2018-7145/1 md.)Vali, kamu düzeni veya güvenliğinin olağan hayatı durduracak veya kesintiye uğratacak şekilde bozulduğu ya da bozulacağına ilişkin ciddi belirtilerin bulunduğu hâllerde on beş günü geçmemek üzere ildeki belirli yerlere girişi ve çıkışı kamu düzeni ya da kamu güvenliğini bozabileceği şüphesi bulunan kişiler için sınırlayabilir; belli yerlerde veya saatlerde kişilerin dolaşmalarını, toplanmalarını, araçların seyirlerini düzenleyebilir veya kısıtlayabilir ve ruhsatlı da olsa her çeşit silah ve merminin taşınması ve naklini yasaklayabilir."

16. 5442 sayılı Kanun'un 66. maddesinin birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:

" İl genel kurulu veya idare kurulları yahut en büyük mülkiye amirleri tarafından kanunların verdiği yetkiye istinaden ittihaz ve usulen tebliğ veya ilan olunan karar ve tedbirlerin tatbik ve icrasına muhalefet eden veya müşkülat gösterenler veya riayet etmeyenler, mahallî mülkî amir tarafından Kabahatler Kanununun 32' nci maddesi hükmü uyarınca cezalandırılır... "

17. 1593 sayılı Kanun’un 26. maddesi şöyledir:

“Umumi hıfzıssıhha meclisleri alelade ayda bir kere içtima ederler. Ahvali fevkalâdede veya bir sari ve salgın hastalık zuhurunda valinin daveti veya Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin talebi üzerine daha sık toplanırlar. ”

18. 1593 sayılı Kanun’un 27. maddesi şöyledir:

“Umumi hıfzıssıhha meclisleri mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri alırlar. Sâri ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler.”

19. 1593 sayılı Kanun’un 28. maddesi şöyledir:

“Umumi hıfzıssıhha meclislerinin mukarreratından mahalli vazifeler ve salahiyetler arasında bulunan işler vali veya kaymakam tarafından icra olunur ve istizana muhtaç olanlar kaymakamlıkça vilayetten ve vilayetçe Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinden sorulur.”

20. 1593 sayılı Kanun’un 64. maddesi şöyledir:

“57 nci maddede zikredilenlerden başka her hangi bir hastalık istilai şekil aldığı veya böyle bir tehlike baş gösterdiği takdirde o hastalığın veya her hangi bir hastalık şeklinin memleketin her tarafında veya bir kısmında ihbarı mecburi olduğunu neşrü ilâna ve o hastalığa karşı bu kanunda mezkür tedabirin kaffesini veya bir kısmını tatbika Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti salahiyettardır.”

21. 1593 sayılı Kanun’un 72. maddesi şöyledir:

“57 nci maddede zikredilen hastalıklardan biri zuhur ettiği veya zuhurundan şüphelenildiği takdirde aşağıda gösterilen tedbirler tatbik olunur:

1 - Hasta olanların veya hasta olduğundan şüphe edilenlerin ve hastalığı neşrü tamim eylediği tetkikatı fenniye ile tebeyyün edenlerin fennen icap eden müddet zarfında ve sıhhat memurlarınca hanelerinde veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecrit ve müşahede altına vaz'ı.

2 - Hastalara veya hastalığa maruz bulunanlara serum veya aşı tatbikı.

3 - Eşhas, eşya, elbise, çamaşır ve binaların ve fennen intana maruz olduğu tebeyyün eden sair bilcümle mevaddın fenni tathiri.

4 - Hastalık neşreden haşarat ve hayvanatın itlafı.

5 - Memleket dahilinde seyahat eden eşhasın icap eden mahallerde muayenesi ve eşyalarının tathiri.

6 - Hastalığın sirayet ve intişarına sebebiyet veren gıda maddelerinin sarf ve istihlakinin men'i.

7 - Dahilinde sari ve salgın hastalıklardan biri zuhur eden umumi mahallerin tehlike zail oluncaya kadar set ve tahliyesi. ”

22. 1593 sayılı Kanun’un 77. maddesi şöyledir:

"Sari ve salgın hastalıklardan birinin hüküm sürdüğü veya tehdit ettiği mahallerde Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin tasvibiyle bütün umumi mahallerde vuku bulacak içtimalar tahdit veya menolunabilir. Bundan başka hastalarla hastalığı şüpheli olanların ve hastalığın sirayet ve neşrine vasıta olabilecek eşyanın fenni tathirat ile mahzur ve mazarratı izale edilmeksizin nakillerine ve bütün kara ve deniz ve hava nakil vasıtalarının fenni tathir ve tephire tabi tutulmadan seyrüseferlerine mümaneat edilir."

23. 5326 sayılı Kanun’un 4. maddesi şöyledir:

“(1) Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir.

(2) Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı, ancak kanunla belirlenebilir.”

24. 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinin (1) ve (2) numaralı fıkraları şöyledir:

" Yetkili makamlar tarafından adlî işlemler nedeniyle ya da kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığın korunması amacıyla, hukuka uygun olarak verilen emre aykırı hareket eden kişiye yüz Türk Lirası idarî para cezası verilir. Bu cezaya emri veren makam tarafından karar verilir.

Bu madde, ancak ilgili kanunda açıkça hüküm bulunan hallerde uygulanabilir. "

V. İNCELEME VE GEREKÇE

25. Anayasa Mahkemesinin 27/9/2023 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü

26. Başvurucu;

- Olağan dönem şartlarında, genel sağlık gerekçesiyle temel hak ve hürriyetlerin kısıtlanması ve pandemi koşullarının ifade hürriyeti ve toplanma hakkını kısıtlamak amacıyla idarece kötüye kullanılması,

- 26/2/2021 tarihli etkinliği yasaklamaya dayanak olan Valilik kararının 1/3/2021 tarihinde idarenin resmî internet sitesinde ilan edilmesi ve bu nedenle hukuki belirliliğin olmaması,

- Valiliğin nevruz kutlamasına izin vermesine, sosyal mesafe kuralına uygun davranılamayacağını öngörebilmesine rağmen bu kuralın ihlal edildiği gerekçesiyle hukuka aykırı olarak idari para cezası uygulanması nedeniyle ifade hürriyeti ile toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının, sulh ceza hâkimliğinin itirazı kesin olarak reddetmesi ve bu yola karşı bir itiraz yolunun olmaması nedeniyle de mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.

27. Bakanlık görüşünde, uygulanan idari para cezasının anayasal ve kişisel önemden yoksun olması nedeniyle bireysel başvurunun kabul edilebilirlik kriterlerini karşılamadığı bildirilmiştir. Bakanlığın esasa ilişkin görüşünde, müdahaleye dair kanuni dayanaklar ile koronavirüs salgınının ülkemizdeki gelişim süreci açıklanmıştır. Koronavirüs Bilim Kurulu ve Sağlık Bakanlığının aldığı ve medya aracılığıyla açıkladığı sosyal mesafe kuralına uyulması tavsiyesi kapsamında mülki amirler tarafından tedbir kararları alındığı ve bunların kamuya duyurulduğu belirtilmiştir. Umumi Hıfzıssıhha Kurulunun aldığı karar uyarınca Valilikçe verilen yasaklama kararına aykırı olarak 26/2/2021 tarihli etkinliğe katılması nedeniyle başvurucuya yaptırım uygulandığı belirtilmiştir. Ayrıca Valiliğin yasaklama kararına karşın nevruz kutlamasına izin verildiğini vurgulayan Bakanlık, başvurucunun 21/3/2021 tarihli etkinlikte halay çekmek suretiyle sosyal mesafe kuralına uymaması nedeniyle idari para cezası uygulandığını, koronavirüs salgın döneminin gözetilerek anılan müdahalenin demokratik toplumda gerekli olup olmadığının değerlendirilmesi gerektiğini ifade etmiştir. Bakanlık bunun dışında İl Umumi Hıfzıssıhha Meclisinin dosya kapsamında tespit edilemeyen, idare ve yargı merciinin tespitlerinde de yer almayan 3/4/2020 tarihli kararını ve bunun ilan edildiği bilgisini sunmuştur. 3/4/2020 tarihli anılan kararın ilgili kısmında " il ve ilçe merkezinde, meydanlarda, sokak ve caddelerde vatandaşların sosyal mesafe gözetmeden toplu olarak yürümelerine veya bulunmalarına izin verilmemesine, yan yana yürüyen vatandaşlarımızın ise yine sosyal mesafe gözeterek (aralarında en az 3 adım mesafe olacak şekilde) yürümelerine dikkat çekilmesine" karar verilmiştir.

28. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında bireysel başvuru formunda yazılan hususları yinelemiştir.

B. Değerlendirme

29. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvuru esas itibarıyla başvurucunun idarenin kararlarına aykırı olarak etkinliklere katılması nedeniyle idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkindir. Bu nedenle başvurucunun şikâyetinin bir bütün olarak toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkı kapsamında incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir ( Rıza Gökçen Erus ve diğerleri , B. No: 2014/17391, 19/4/2018, § 37; İhsan Uğraş, B. No: 2015/5365, 3/4/2019, § 24).

30. Anayasa’nın " Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkı " kenar başlıklı 34. maddesi ise şöyledir:

"Herkes, önceden izin almadan, silahsız ve saldırısız toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına sahiptir.

Toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkı ancak, milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlığın ve genel ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla ve kanunla sınırlanabilir.

Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir."

1. Kabul Edilebilirlik Yönünden

31. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.

2. Esas Yönünden

a. Müdahalenin Varlığı

32. Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına müdahale, hakkın kullanılması sırasında olabileceği gibi kullanılmasından sonraki işlemlerin de hak üzerinde sınırlayıcı etkisi bulunmaktadır ( Osman Erbil , B. No: 2013/2394, 25/3/2015, § 53; sendika hakkına ilişkin olarak bkz. Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri [GK], B. No: 2014/920, 25/5/2017, § 48). Bu sebeple başvurucuların katıldığı gösteriye kolluk kuvvetleri herhangi bir müdahalede bulunmamış olsa bile daha sonra idari para cezası ile cezalandırılmalarının toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme haklarına yönelik bir müdahale olduğu kabul edilmelidir ( Dursun Soydan ve diğerleri , B. No: 2015/2948, 14/11/2018, § 39).

b. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı

33. Anayasa’nın 13. maddesi şöyledir:

“Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”

34. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen koşulları yerine getirmediği müddetçe Anayasa’nın 34. maddesinin ihlalini teşkil edecektir.

i. Genel İlkeler

35. Hak ya da özgürlüklere bir müdahale söz konusu olduğunda öncelikle tespiti gereken husus, müdahaleye yetki veren bir kanun hükmünün mevcut olup olmadığıdır. Anayasa’nın 34. maddesi kapsamında yapılan bir müdahalenin kanunilik şartını sağladığının kabul edilebilmesi için müdahalenin kanuni bir dayanağının bulunması zorunludur (kanunilik şartına başka bağlamlarda dikkat çeken kararlar için bkz. Sevim Akat Eşki, B. No: 2013/2187, 19/12/2013, § 36; Tuğba Arslan [GK], B. No: 2014/256, 25/6/2014, § 82; Hayriye Özdemir, B. No: 2013/3434, 25/6/2015, §§ 56-61; Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri § 53; Halk Radyo ve Televizyon Yayıncılık A.Ş. [GK], B. No: 2014/19270, 11/7/2019, § 35).

36. Anayasa uyarınca, temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamaların öncelikle kanunla öngörülmüş olması gerekir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadına göre de Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan kanunilik ölçütünün karşılanması için müdahale, şeklî anlamda bir kanuna dayanmalıdır ( Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 31; Bülent Polat [GK], B. No: 2013/7666, 10/12/2015, § 75; Fatih Saraman [GK], B. No: 2014/7256, 27/2/2019, § 65; Turgut Duman , B. No: 2014/15365, 29/5/2019, § 66; Tamer Mahmutoğlu [GK] , B. No: 2017/38953, 23/7/2020, § 103; Selçuk Sinan, B. No: 2018/16395, 10/5/2022, § 41).

37. Bununla birlikte temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasına ilişkin kanunların şeklen var olması yeterli değildir. Kanunilik ölçütü aynı zamanda maddi bir içeriği de gerektirmekte olup bu noktada kanunun niteliği önem kazanmaktadır. Kanunla sınırlama ölçütü; sınırlamanın erişilebilirliğini, öngörülebilirliği ni ve kesinliğini ifade eden belirliliği ni garanti altına almaktadır ( Halime Sare Aysal [GK], B. No: 2013/1789, 11/11/2015, § 62; Fatih Saraman, § 66; Turgut Duman, § 67; Tamer Mahmutoğlu , § 104).

38. Belirlilik, bir kuralın keyfîliğe yol açmayacak bir içerikte olmasını ifade eder. Temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin kanuni düzenlemenin içerik, amaç ve kapsam bakımından belirli ve muhataplarının hukuksal durumlarını algılayabilecekleri açıklıkta olması gerekir. Bir kanuni düzenlemede, hangi davranış veya olgulara hangi hukuksal sonuçların bağlanacağı ve bu bağlamda kamusal makamlar için nasıl bir müdahale yetkisinin doğacağı belirli bir kesinlik ölçüsünde ortaya konmalıdır. Bu durumda bireylerin hak ve yükümlülüklerini öngörerek davranışlarını bu doğrultuda tanzim etmeleri mümkün olabilir. Böylece hukuk güvenliği sağlanarak kamu gücünü kullanan organların keyfî davranışlarının önüne geçilmiş olur ( Hayriye Özdemir , §§ 56, 57).

39. Hukukun kendisi -beraberinde getireceği idari pratiğin dışında- söz konusu işlemin meşru amacını da gözönünde tutarak keyfî müdahalelere karşı bireyi korumak için yetkili makamlara bırakılan takdir yetkisinin kapsamını yeterince açık bir şekilde göstermelidir. Diğer bir anlatımla hukuk sistemi, kamu makamlarına hangi şartlarda ve hangi sınırlar içinde müdahalelerde bulunma yetkisinin verildiğini açık ifadelerle ortaya koyacak nitelikte olmalı ve bu bağlamda ilgili müdahalenin muhataplarına müdahaleye zemin hazırlayan şartlar ile müdahalenin sonuçları açısından bir öngörüde bulunabilmeleri imkânı tanımalıdır ( Halime Sare Aysal , § 64; Fatih Saraman , § 68; Turgut Duman, § 69; Tamer Mahmutoğlu, § 106).

40. Bununla birlikte bir kuralın karmaşık olması ya da belirli ölçülerde soyutluk içermesi, bu nedenle hukuki yardım ile tam olarak anlaşılabilir hâle gelmesi veya kullanılan kavramların anlamlarının hukuksal değerlendirme sonucunda ortaya çıkması tek başına hukuken öngörülebilirlik ilkesine aykırı görülemez. Bu kapsamda hak ya da özgürlüğe müdahale eden kural belirli ölçülerdeki takdir alanını elbette uygulayıcıya bırakabilir. Fakat bu takdir alanının sınırlarının da yeterli açıklıkta belirlenmesi ve kuralın öngörülebilirliğini sağlayacak şekilde asgari bir kesinlik içermesi zaruridir (benzer değerlendirmeler için bkz. Halime Sare Aysal , § 65; Fatih Saraman, § 69; Turgut Duman , § 70; Tamer Mahmutoğlu, § 107; Hayriye Özdemir , § 58).

41. Aksi bir durumda Anayasa’nın 13. maddesinin aradığı anlamda kamu gücünü kullanan organların keyfî davranışlarının önüne geçen ve kişilerin hukuku bilmelerine yardımcı olacak erişilebilir, öngörülebilir ve kesin nitelikte bir kanun hükmünün bulunmadığı sonucuna varılacaktır ( Tuğba Arslan , § 91; Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri , § 62). Dolayısıyla somut olaydaki gibi yasaklama kararıyla bir toplantı ve gösteri yürüyüşüne müdahalede bulunulduğunda keyfîliği önlemek için müdahalenin ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir şekilde düzenlenmiş bir kanun hükmüne dayanması gerekmektedir.

ii. Somut Olayın Değerlendirilmesi

42. Mevcut olayda Valiliğin koronavirüs salgınının devam etmesi nedeniyle genel sağlığın korunması amacına matuf olarak il genelindeki tüm eylem ve etkinlikleri otuz gün süreyle birbiri ardına yasaklayan kararlar verdiği görülmüştür. Başvurucunun Valiliğin yasaklama kararlarına aykırı olarak basın açıklamasına katıldığı, Nevruz etkinliğinde ise Valiliğin kararına aykırı olarak sosyal mesafe kuralı gözetmediği gerekçeleriyle başvurucu hakkında 5326 sayılı Kanun'un "Emre aykırı davranış" kenar başlıklı 32. maddesi hükmü uyarınca idari para cezası uygulanmıştır (bkz. § 11).

43. Tunceli Valiliği 26/2/2021 tarihli yasaklama kararlarını, 2911 sayılı Kanun'un 17. ve 19. maddeleri, 5442 sayılı Kanun'un 11. maddesinin (A) ve (C) bentleri ile -madde numarası belirtilmeksizin- 1593 sayılı Kanun uyarınca vermiştir (bkz. § 8). Anılan müdahalenin hukuka uygunluğunu denetleyen Hâkimlik, hukuka uygun bulma gerekçelerinde 1593 sayılı Kanun'un 27. ve 28. maddelerini hükmüne dayanak yapmıştır. Hâkimliğin 21/3/2021 tarihli müdahaleyi denetlediği kararında ise Valiliğin etkinliklerin nasıl yapılması gerektiğini genel olarak ifade eden17/3/2021 tarihli yazısını dayanak yaptığı görülmüştür. Anayasa’nın 34. maddesinde korunan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına yönelik müdahalenin kanunilik ilkesinin gerektirdiği nitelikleri taşıyan bir kanunla öngörülmesi gerekir. Somut olayda müdahalede bulunan kamu otoritelerinin bu şekilde karar verme yetkilerinin bulunup bulunmadığı ve müdahalenin kanunilik şartını taşıyıp taşımadığı, müdahaleye dayanak düzenlemelerin incelenmesiyle anlaşılabilir.

(1) 26/2/2021 Tarihli Eylem Yönünden

44. Valiliğin etkinlikleri yasaklamaya yönelik kararlarına dayanak olan 5442 sayılı Kanun'un 11. maddesinin (A) bendinde ".. .Suç işlenmesini önlemek, kamu düzen ve güvenini korumak için gereken tedbirleri alır.. ." kuralı, aynı maddenin 11. maddesinin (C) bendinin ilk fıkrasında ise “ İl sınırları içinde huzur ve güvenliğin, kişi dokunulmazlığının, tasarrufa müteallik emniyetin, kamu esenliğinin sağlanması ve önleyici kolluk yetkisi valinin ödev ve görevlerindendir. Bunları sağlamak için vali gereken karar ve tedbirleri alır. ” kuralı yer almaktadır. Anayasa'nın 13. maddesine göre temel hak ve hürriyetler ancak kanunla sınırlanabilir. Bu nedenle idarenin temel hak ve hürriyetleri sınırlandıran bir tedbire karar verebilmesi için yetkinin ayrıca ve açıkça bir kanunla öngörülmüş olması gerekmektedir. Hürriyetin asıl, sınırlamanın arızi olduğu gözönünde bulundurularak temel hak ve özgürlükleri sınırlayan veya durduran yetkilerin kanunda açıkça belirtilmesi ve kapsamında tereddüt varsa dar yorumlanması gerekeceği gözetilmelidir.

45. Diğer yandan temel hak ve özgürlükler alanında yasama organının keyfîliğe izin vermeyen, öngörülebilir düzenlemeler yapma zorunluluğu vardır. İdareye keyfî uygulamalara meydan verebilecek çok geniş bir takdir yetkisi tanınması Anayasa’ya aykırı olabilecektir. Temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasına ilişkin kanunların şeklen var olması yeterli görülemez, aynı zamanda kanunların niteliğine de bakılmalıdır (bkz. § 37). Temel hak ve özgürlüklere ilişkin bir alanda kanunun emrine dayanarak yürütme organınca alınacak önlemler objektif nitelik taşımalı ve idarenin keyfî uygulamalarına sebep olacak geniş takdir yetkisi vermemelidir (AYM, E.1984/14, K.1985/7, 13/6/1985). Dolayısıyla anılan kanuni düzenlemeye göre -temel bir hakkın sınırlandırılması da dâhil olmak üzere- her türlü tedbirin bu madde kapsamında alınabileceğinin kabulünün Anayasa’nın 13. maddesine ve hukuki belirlilik ilkesine aykırılık teşkil edeceği açıktır. Somut olayda anılan kuralların genel bir yetkilendirme hükmü niteliğinde olduğu, anılan kurallarda tecelli eden parlamento iradesinin belirli ve somut tedbirlerin düzenlenmesine yönelmediği, dolayısıyla kuralların belirli bir hakka müdahaleye cevaz veren ve dayanak oluşturabilecek niteliği bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

46. Anayasa Mahkemesinorm denetimine ilişkin bir kararında Anayasa’da kanun ile düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisi verilmesinin mümkün olmadığını, yürütmenin düzenleme yetkisinin sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetki olduğunu vurgulamıştır (AYM, E.2015/94, K.2016/27, 7/4/2016; bireysel başvuruda müdahaleye dayanak kanun maddesinin belirli ve öngörülebilir olmaması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğine dair benzer değerlendirmelerin yer aldığı karar için bkz. İskenderun Demir ve Çelik A.Ş. [GK] , B. No: 2015/941, 25/10/2018, §§ 60, 76-83). Dolayısıyla idareye tedbir alma yetkisi veren bir yasa kuralı kamu makamlarına temel hak ve özgürlüklere sınırsız, belirsiz ve geniş bir takdir alanı sunduğu şeklinde yorumlanamaz. Bilhassa temel hak ve hürriyetlere yapılacak bir sınırlama söz konusu olduğunda idareye verilen müdahale yetkisinin anlaşılır ve kesin bir şekilde ifade edilmiş kanuna dayanması gerekir.

47. Kanun koyucu 5442 sayılı Kanun'un 11. maddesinin (C) bendinin ikinci fıkrasında, bir toplantı ve gösteri yürüyüşüne müdahalenin konu, kişi, yer ve zaman bakımından sınırlamalarını belirleyerek çerçevesini ortaya koymuştur (bkz. § 15). Anılan kuralda, Valiliğin toplantıya müdahalesinin on beş gün le sınırlı olabileceği düzenlenmiştir. Öte yandan bu kuraldaki tedbirlerin kamu düzeni ve güvenliği amacı ile alınabileceği düzenlenmiş, salgın hastalıkların önlenmesi gibi genel sağlığın korunması amacına yönelik bir sınırlama amacı öngörülmemiştir. Somut olayda ise genel sağlığın korunması amacıyla toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına otuz günlük yasaklama süresiyle müdahale edilmiştir (bkz. § 7). Dolayısıyla somut olaydaki kuralın genel sağlığın korunması amacına yönelik ve tüm etkinlikleri kapsayan otuz günlük yasaklama kararının dayanağı olarak kabulü mümkün değildir.

48. Valiliğe genel sağlığın korunması amacıyla toplantı ve gösteri yürüyüşüne müdahale etme yetkisinin 2911 sayılı Kanun'un 17. ve 19. maddeleri ile tanındığı görülmektedir. İlgili düzenlemelerde, anılan hakkın "genel sağlık" nedeniyle Valilik tarafından sınırlandırılmasına ilişkin şartlarını, usulünü ve sonuçlarını özel olarak belirleyerek bir kurala bağladığı anlaşılmaktadır.

49. Kanun koyucu 2911 sayılı Kanun'un 17. maddesinde Valiliğe belirli bir toplantının yasaklanması yetkisini vermişken (bkz. § 13) somut olayda Valiliğin her türlü eylem ve etkinliğin yasaklanması şeklinde genel nitelikte bir yasaklama kararı verdiği anlaşılmıştır. Bu şekildeki yasaklama kararlarının belirli bir toplantının yasaklanması öngörülen Kanun'un 17. maddesi gereğince verilemeyeceği açıktır.

50. Öte yandan 2911 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ilk cümlesine göre toplantının ertelenmesi yetkisi bölge valiliği ndedir. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak için birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilat olarak 10/7/1987 tarihli ve 285 sayılı Olağanüstü Hal Bölge Valiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile kurulan Olağanüstü Hal Bölge Valiliği, 30/11/2002 tarihi itibarıyla kaldırılmıştır. Dolayısıyla Valiliğin bu kurala göre idari işlem yapma yetkisi bulunmadığı anlaşılmaktadır. Aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci cümlesine göre Valilik etkinlikleri yasaklama kararı vermeye yetkili ise de söz konusu müdahale suç işleneceğine dair açık ve yakın tehlike mevcut olması şartıyla ve ilin bir veya birkaç ilçesi yle sınırlandırılmıştır. Ancak yukarıda da açıklandığı üzere somut olayda Valiliğin yasaklama kararının genel sağlığın korunmasına yönelik olduğu ve suç işleneceğine dair açık ve yakın tehlike hâlinin mevcut olmadığı anlaşılmıştır. Öte yandan Valiliğin il genelinde geçerli olacak şekilde yasaklama kararları verdiği anlaşılmaktadır. Bu nedenlerle anılan kuralın da toplantıya müdahaleye dayanak olduğu söylenemez.

51. Son olarak yasaklama kararına dayanak gösterilen 1593 sayılı Kanun'un irdelenmesi gerekir. Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına yapılan müdahalenin kanuni dayanağı olarak idare, 1593 sayılı Kanun 'da yer alan kuralların hangisine dayandığını açıklamamıştır. Her ne kadar yargı mercii müdahale için aynı Kanun'un 27. ve 28. maddelerine dayanmış ise de temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasına dayanak gösterilen kanunların şeklen var olması, kanunilik ölçütünün karşılandığının kabul edilmesi için tek başına yeterli değildir. Nitekim genel ilkeler bölümünde de açıklandığı üzere bir temel hakkı sınırlamak için kanunun müdahaleye imkân sağlayacak şekilde maddi içeriği olması ve sınırlamanın erişilebilirliğini, öngörülebilirliğini ve kesinliğini içermesi şarttır (bkz. § 37; Tamer Mahmutoğlu, § 110).

52. Aynı Kanun'un 23. maddesine uygun olarak oluşturulan il umumi hıfzıssıhha meclisleri, aynı Kanun'un 27. maddesi gereğince "mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri" almaya yetkili kılınmıştır. Anılan hükümde kamu sağlığının korunması için gerekli olan tedbirler ve kısıtlamaların hukuki çerçevesi açıkça düzenlenmemiştir. Bununla birlikte hükmün "Sari ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler." şeklindeki ikinci cümlesiyle bu meclislere, bulaşıcı ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı düzenleme, hastalıklardan korunma yolları ve sağlıklı yaşamın faydaları hakkında halkı bilinçlendirme ve ortaya çıkan hastalığın önlenmesi için alınan tedbirlerin ifasına yardım etme görevi yüklenmiştir. Buna göre Kanun'un 27. maddesinin il ve ilçe umumi hıfzıssıhha meclislerinin görev ve yetkilerine ilişkin bir ayrım yaptığı anlaşılmaktadır. Olağan dönemlerde umumi hıfzıssıhha meclisleri -Kanun'un 26. maddesi gereğince- her ay düzenli olarak toplanmak suretiyle kamu sağlığının korunmasına yarayan ancak temel hak ve özgürlüklere müdahale etmeyen tedbirler alabilir. Diğer yandan temel hak ve özgürlüklere müdahale mahiyetindeki tedbirlerin alınmasını gerektirebilecek bulaşıcı ve salgın hastalığın mevcut olduğu dönemlerde ise ancak Kanun'da yazılı tedbirlerin uygulanmasına yardımcı olabilir (benzer değerlendirme için bkz. Mustafa Karakuş [GK], B. No: 2020/34781, 17/1/2023, §§ 76-77).

53. 1593 sayılı Kanun'un 72. maddesinde, bulaşıcı ve salgın hastalıklardan birinin ortaya çıkması hâlinde alınabilecek tedbirler sınırlı şekilde sayılmıştır (bkz. § 21). Somut olayın şartlarında bu tedbirlerden Anayasa'da düzenlenen bir kısım temel hak ve özgürlüğü sınırlandırma yetkisi veren özellikle 72. maddenin (1) numaralı bendi ile (7) numaralı bendinin incelenmesi gerekir. Anılan Kanun'un 72. maddesinin (1) numaralı bendinde sadece hasta olan veya hasta olduğundan şüphe edilenler ya da yapılan tıbbi tahkikler sonucu hasta olduğu ortaya çıkan kişilerin belli bir süre ile, sınırlı olmak üzere ikametgâhlarında veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecriti ve gözetimi düzenlenmektedir. Aynı maddenin (7) numaralı bendinde ise sadece " sari ve salgın hastalıklardan biri zuhur eden umumi mahallerin tehlike zail oluncaya kadar set ve tahliyesi" ne imkân verilmektedir. Bir diğer anlatımla kamusal bir alandaki insanların tahliyesi veya bu yerin kapatılması şeklinde bir tedbir uygulanması, salgın hastalığın ortaya çıkması şartına bağlı olup bu tehlikenin devam ettiği süreyle sınırlıdır. Bu kapsamda Kanun'un 72. maddesinde sınırlı olarak sayılan tedbirler arasında, il genelinde yapılmak istenen tüm etkinliklerin otuz günlük sürelerle yasaklanmasına imkân verecek bir yetkinin bulunmadığı anlaşılmaktadır (farklı bağlamda yapılan benzer değerlendirme için bkz. Mustafa Karakuş § 79).

54. Bir diğer düzenleme olan 1593 sayılı Kanun'un 77. maddesinin birinci cümlesi " Sari ve salgın hastalıklardan birinin hüküm sürdüğü veya tehdit ettiği mahallerde Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin tasvibiyle bütün umumi mahallerde vuku bulacak içtimalar tahdit veya menolunabilir." şeklindedir. Anılan düzenlemeyle bulaşıcı ve salgın hastalıklardan birinin hüküm sürdüğü veya tehdit ettiği yerlerde gerçekleştirilecek toplanmaların sınırlandırılabilmesine veya yasaklanabilmesine imkân tanınmıştır. Kanun koyucu anılan düzenlemede toplanmanın şekli ve yeri bakımından herhangi bir ayrım gözetmemiştir. Dolayısıyla 1593 sayılı Kanun'daki bu düzenlemenin 2911 sayılı Kanun'un 17. ve 19. maddelerinde öngörülen sınırlamalara nazaran hakka yönelik daha kapsamlı ve özel nitelikte müdahalelere imkân tanıdığı anlaşılmıştır. Bununla birlikte kanun koyucu anılan geniş takdir yetkisinin kullanımını "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin tasvibi [yle] " şartına bağlı kılmıştır.

55. Somut olayda ise 26/2/2021 tarihli genel nitelikte sınırlandırıcı tedbirin 1593 sayılı Kanun kapsamında olmasına karşın Valilik kararlarıyla alındığı görülmüştür. Anayasa'nın 123. maddesinde “ İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. ” şeklindeki ifadeyle idarenin görevlerinin kanunla belirlenebileceği hüküm altına alınmıştır. Bir konuda karar alma yeteneğini ifade eden yetki; konu, yer ve zaman itibarıyla Anayasa ve kanunlarla belli organ, makam ve kamu görevlilerine icrai işlem yapabilme imkânı tanınmasını ifade eder. Kamu makamları, kendilerine verilen görevleri ancak yetkilerini kullanarak yerine getirebilir. Buna göre idari bir işlemin yapılabilmesi için kural olarak idarenin yanı sıra idare içinde irade açıklayabilecek kamu görevlisinin de kanun tarafından açık bir şekilde yetkilendirilmesi şarttır. Nitekim hukuk devletinin bir gereği olarak temel hak ve hürriyetleri sınırlandırılacak fertlerin idari teşkilat içinde hangi makamın veya organın ya da kamu görevlisinin irade açıklamasına yetkili olduğunu önceden bilebilmeleri gerekir. Ayrıca yukarıda da açıklandığı üzere Anayasa'nın 13. maddesine göre de temel hak ve hürriyetleri sınırlandıran bir tedbire karar verilebilmesi için bu yetkinin ayrıca ve açıkça bir kanunla öngörülmüş olması şarttır.

56. Ancak salgın hastalıkların önlenmesi için toplanmaların sınırlandırılmasına yönelik olarak idareye yetki veren 1593 sayılı Kanun'un 77. maddesinin Valiliğe açık bir yetki vermediği görülmektedir. Diğer yandan 1593 sayılı Kanun'un 64. maddesinde " bu kanunda mezkür tedabirin kaffesini veya bir kısmını tatbika Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti salahiyettardır." şeklindeki ifadeyle 1593 sayılı Kanun'da zikredilen tedbirlerin hepsini veya bir kısmını almaya Sağlık Bakanlığının yetkili kılındığı ve mahallî mülki amirlere toplantı ve gösterileri yasaklama konusunda açık yetkiye yer verilmediği anlaşılmaktadır. O hâlde 1593 sayılı Kanun'un 77. maddesi ile idarece dayanılan diğer düzenlemelerin Valiliğin il genelinde yapılacak tüm etkinlikleri yasaklaması ve anılan idari karara uyulmadığı gerekçesiyle idari para cezası uygulanması şeklindeki müdahalelerinin kanuni dayanağını oluşturduğunun kabulü mümkün görülmemiştir.

(2) 21/3/2021 Tarihli Eylem Yönünden

57. Uygulanan cezalara dayanak olarak gösterilen 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesine göre yetkili makamlar tarafından adli işlemler nedeniyle ya da kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığın korunması amacıyla hukuka uygun olarak verilen emre aykırı hareket etmek kabahat sayılmıştır. Somut olayda 21/3/2021 tarihli eyleme ilişkin olarak başvurucunun Valiliğin 17/3/2021 tarihli yazısına aykırı olarak sosyal mesafe kuralına uymaması, 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinde düzenlenen emre aykırılık kabahatine dayanak yapılmıştır.

58. İdari para cezasına dayanak olan belge dikkatli incelendiğinde Valiliğin yazısının toplantının yapılmasının uygun bulunmasına dair olduğu, emir içeren bir karar olmadığı gibi sadece bildirimde bulunan kişiye tebliğ edildiği anlaşılmıştır (bkz. § 9). Oysa anılan Kanun hükmüne göre idari yaptırım kararının uygulanabilmesi için daha önceden ilan edilmiş bir emrin varlığı ile kişilerin bu emre aykırı davranışlarının tespiti gerekir. Diğer bir anlatımla önceden ilan edilmiş ve anılan Kanun hükmünde belirtilen amaçlarla verilmiş bir emrin varlığı şartıyla emre aykırı davranış yaptırıma bağlanabilir ( Savaş Candemir ve diğerleri, B. No: 2016/5116, 18/6/2020, § 40).

59. Diğer yandan 21/3/2021 tarihli eyleme yönelik Hâkimlik, gerekçesinde başvurucunun ihtara rağmen kabahat eylemini gerçekleştirdiği şeklinde değerlendirmeyle yetinmiş, cezalandırmaya dayanak kuralı yorumlarken ve sonuca ulaşırken başvurucunun eylemiyle ilgili bir gerekçe oluşturmamıştır (bkz. § 12). Bu çerçevede Hâkimlik kararında da 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesine göre verilmiş hangi emrin bulunduğunun ve başvurucunun bunu ne şekilde ihlal ettiğinin açıklanmadığı anlaşılmıştır. Sonuç olarak 21/3/2021 tarihli eyleme yönelik yaptırıma dayanak olan Valilik kararında, usulüne uygun şekilde ilan edilmiş bir emir bulunmadığı, yaptırımın yoruma dayanılarak uygulandığı anlaşılmıştır. Dolayısıyla 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesinde yer alan emre aykırı davranışa ilişkin hükmün unsurları oluşmaksızın uygulanmasının toplantı ve gösteri yürüyüşü yapma fiili bakımından kanunilik unsurunu taşımadığı kanaatine varılmıştır (benzer değerlendirmeler için bkz. Cem Burak Karataş [GK], B. No: 2014/19152, 18/10/2017, §§ 114,115; Murat Ünal , B. No: 2015/226, 12/12/2018, § 33; Savaş Candemir ve diğerleri § 45).

60. Açıklanan gerekçelerle Valiliğin müdahaleye dayanan yasaklama kararının ve 17/3/2021 tarihli yazısının Anayasa'nın 13. maddesinde açıkça emredilen kanunilik ölçütünü karşılamadığı anlaşılmıştır.

61. Başvuruya konu müdahalenin kanunilik şartını sağlamadığı anlaşıldığından söz konusu müdahale açısından diğer güvence ölçütlerine riayet edilip edilmediğinin ayrıca değerlendirilmesine gerek görülmemiştir.

62. Sonuç olarak başvurucunun Anayasa'nın 34. maddesinde güvence altına alınan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.

Muhterem İNCE bu görüşe katılmamıştır.

3. Giderim Yönünden

63. Başvurucu; anayasal haklarının ihlal edildiğinin tespiti, yeniden yargılama ile 10.000 TL manevi tazminat talebinde bulunmuştur.

64. Başvuruda tespit edilen hak ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunmaktadır. Bu kapsamda kararın gönderildiği yargı mercii tarafından yapılması gereken iş, yeniden yargılama işlemlerini başlatmak ve Anayasa Mahkemesini ihlal sonucuna ulaştıran nedenleri gideren, ihlal kararında belirtilen ilkelere uygun yeni bir karar vermektir ( Mehmet Doğan [GK], B. No: 2014/8875, 7/6/2018, §§ 54-60; Aligül Alkaya ve diğerleri (2) , B. No: 2016/12506, 7/11/2019, §§ 53-60, 66; Kadri Enis Berberoğlu (3) [GK], B. No: 2020/32949, 21/1/2021, §§ 93-100).

65. Öte yandan ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılması yeterli bir giderim sağlayacağından tazminat talebinin reddine karar verilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA OYBİRLİĞİYLE,

B. Anayasa’nın 34. maddesinde güvence altına alınan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE Muhterem İNCE'nin karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

C. Kararın bir örneğinin toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak üzere Tunceli Sulh Ceza Hâkimliğine (D.İş 2021/481, D.İş 2021/570) GÖNDERİLMESİNE,

D. Başvurucunun tazminat talebinin REDDİNE,

E. 975,20 TL harçtan oluşan yargılama giderinin başvurucuya ÖDENMESİNE,

F. Ödemenin kararın tebliğini takiben başvurucunun Hazine ve Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemede gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadar geçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,

G. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 27/9/2023 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Başvurucu, Valiliğin toplantı ve gösterileri yasaklama kararına uymayarak toplantılara katıldığından hakkında emre aykırı hareket ettiği gerekçesiyle idari para cezası uygulanmasının toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkını ihlal ettiğini ileri sürmüştür. Mahkememiz çoğunluğu, toplantıyı yasaklama kararının ve dolayısıyla uygulanan idari para cezasının Anayasa’nın 13. maddesinde açıkça emredilen kanunilik ölçütünü karşılamadığı nedeniyle toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edildiği sonucuna ulaşmıştır.

2. Dünya Sağlık Örgütü tarafından Covid-19 salgınının tüm dünyada yaygın bir şekilde insan sağlığını tehdit eder boyutlarda görülmesi üzerine pandemi ilan edilmiş; 13 Mart 2020 tarihinden itibaren de ülkemizde salgın hastalık olarak kabul edilmiştir. Hastalığın insanlar arasında solunum yoluyla ve kısa süreli temaslarda dahi bulaşımının hızlı olması nedeniyle, insanların bir arada bulunduğu kapalı veya açık ortamlarda, hastalığın azaltılması veya ortadan kaldırılması amacıyla pek çok değişik önlem ve tedbirler alınmıştır. Sokağa çıkma yasağı kararları, toplantı yapılmasının yasaklanması, izin verilen toplantılarda uyulması gereken kurallar ve bu yasakları ihlal edenler hakkında 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 282. maddesi gereğince idari para cezası uygulanması da belirtilen tedbirlerden birisi olmuştur.

3. Tunceli Valiliği de Covid-19 salgın tedbirleri kapsamında 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 11. maddesinin (A) ve (C) bentleri, 2911 sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu'nun 17. ve 19. maddeleri ile 1593 sayılı Kanun’un hükümleri uyarınca il genelindeki tüm etkinlik ve eylemleri otuz gün süreyle yasaklamıştır. Bu çerçevede 27/1/2021 ila 25/2/2021 tarihleri ve 26/2/2021 ila 27/3/2021 tarihleri arasında verilen yasaklama kararları, Valiliğin resmî sitesinden duyurulmuştur. Aynı zamanda Tunceli Valiliği İl Umumi Hıfzıssıhha Kurulu da 2/3/2021 tarihinde Covid-19 salgın tedbirleri kapsamında 2 Mart 2021 tarihinden geçerli olmak üzere; sivil toplum kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları ile birlikler ve kooperatifler tarafından düzenlenecek genel kurul dahil kişilerin bir araya gelmesine neden olan her türlü etkinliklerin; kişi başına 8 metrekare alan bırakma ve aynı anda bulunabilecek azami kişi sayısı 300’ü geçmemek üzere ilgili kurum/kuruluşların yetkililerince her türlü tedbir alınarak yapılabilmesine, bunlara uyulmaması halindeUmumi Hıfzıssıhha Kanunu’nun 282. maddesi ve 5236 Sayılı Kabahatler Kanunu’nun 32. maddesi gereğince idari para cezasının uygulanacağına karar vermiştir. Alınan bu karar da aynı gün Valiliğin resmi internet sitesinde yayınlanmıştır.

3. Somut olayda İ.K. isimli kişi 21/3/2021 tarihinde “Nevruz” konulu açık hava toplantısı düzenlemek için Valiliğe bildirimde bulunmuş, Valilik, yukarıdan değinilen İl Umumi Hıfzıssıhha Kurulu’nun 2/3/2021 tarihli kararı çerçevesinde toplantı yapılmasına izin vermiştir. Başvurucu hakkında, Tunceli Valiliğinin kararlarına aykırı bir şekilde 26/2/2021 tarihinde gerçekleştirilen bir basın açıklamasına katılması ve 21/3/2021 tarihinde ise nevruz kutlamasında halay çekerek sosyal mesafe kuralını ihlal etmesi nedeniyle Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesi uyarınca emre aykırı davranışta bulunmaktan iki kez 427 TL idari para cezası uygulanmıştır. İdari para cezasının hukuka uygun olmadığına dair yapılan itiraz, karaların usul ve yasaya uygun olduğu gerekçesiyle Sulh Ceza Hâkimliğince reddedilmiştir. Hakimlik, başvurucunun 26/2/2021 tarihli idari para cezasına ilişkin olarak, usulüne uygun olarak alınan ve ilan olunan karara uymayarak toplantıya katıldığı ve 21/3/2021 tarihli idari para cezasına ilişkin olarak ise, tüm uyarı ve hatırlatmalara rağmen sosyal mesafe kuralına aykırı davranması nedenleriyle itiraza konu kabahat eylemlerini gerçekleştirdiğini belirlemiştir.

4. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 4. maddesine göre “ Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir .” Anılan düzenleme uyarınca, hangi fiillerin kabahat oluşturacağının kanunla belirlenebileceği gibi, kanunun belirlediği genel çerçeve içerisinde idarenin düzenleyici işlemleri ile de kabahat eylemlerinin belirlenebileceği açıktır.

5. Toplantı yasağı ve yapılacak toplantılar esnasında uyulması gereken sosyal mesafe kurallarına ilişkin alınan önlemlerin kanuni dayanağını 1593 sayılı Kanunu’nun 27. ve 72. maddeleri kapsamında il/ilçe umumi hıfzıssıhha meclislerince alınan kararlar oluşturmaktadır. Salgın hastalıkların tür ve özellikleri karşısında alınacak tedbirlerin de farklılık göstereceği kanun koyucu tarafından öngörülerek kabahat oluşturacak fiilleri belirleme görevinin 5326 sayılı Kanun’un 4. maddesinde belirtilen ilkeler uyarınca il/ilçe umumi hıfzıssıhha meclislerine bırakılmıştır. Başka bir ifadeyle 1593 sayılı Kanun’un 27. maddesinin kabahatleri belirleme konusunda idareye genel ve düzenleyici işlem yapma yetkisi veren bir çerçeve hüküm olduğu kabul edilmelidir. Dolayısıyla, söz konusu idari para cezalarının kanuni dayanağı bulunmaktadır. Gerek ulusal gerekse yerel makamlarca toplantı yapma yasağını ve izin verilen toplantılarda uyulması gereken kuralları ihlal edenlere idari para cezasının uygulanacağının açıklanmış olması nedeniyle başvurucu tarafından tedbir öngörülebilir, salgın hastalığın önlenmesi gibi zorunlu bir ihtiyaca karşılık gelmesi nedeniyle demokratik toplum düzeninin korunmasında gerekli, alınan tedbirlerin salgının seyri ile orantılı olup keyfî değildir. Nitekim, 26/2/2021 günü yaklaşık 15 kişinin katılımı ile yapılan basın açıklaması öncesinde başvurucunun da bulunduğu gruba yasaklama kararının olduğu ve aksi durumda idari yaptırım kararının uygulanacağı beyan edilmiş, ancak grup ikazlara uymayarak basın açıklamasında bulunmuştur. Yine, 21/3/2021 tarihinde gerçekleştirilen “Nevruz” kutlama etkinliği esnasında katılımcıların halay çekerek sosyal mesafeye dikkat etmediği, başvurucunun da halay çeken kişiler arasında olduğu nedeniyle başvurucu hakkında Kabahatler Kanununun 32. maddesine istinaden idari yaptırım karar tutanakları tanzim edilmiştir. Ayrıca anılan kanunlarda kararlara karşı yargısal denetim de açık olarak belirlenmiş, başvurucu da bu kapsamda hakkında uygulanan idari yaptırım kararlarına itiraz etme hakkını kullanmıştır.

6. Öte yandan başvurucu hakkında uygulanan idari para cezasının ödenip ödenmediği bilinmemekte ise de 3/11/2022 tarihinde 7420 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un geçici 4 maddesiyle 1593 sayılı Kanun ile 5326 sayılı Kanun kapsamında Covid-19 salgın hastalığının yayılmasını önlemek amacıyla 11/3/2020 tarihinden itibaren düzenlemenin girdiği tarihe kadar verilmiş olan ve tebliğ edilmemiş olan idari para cezalarının tebliğ edilmeyeceği, tebliğ edilmiş olanların tahsilinden vazgeçileceği, maddenin yürürlük tarihinden önce işlenen kabahatler için idari para cezasının verilmeyeceği, tahsil edilmiş olan idari para cezalarının ise iade edilmeyeceği hüküm altına alınmıştır.

7. Açıklanan nedenlerle, başvurucunun Anayasa’nın 34.maddesinde güvence altına alınan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkının ihlal edilmediği kanaatini taşıdığımdan çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyorum.

Üye

Muhterem İNCE

Toplantı ve Gösteri Yürüyüşü Sonrasında Emre İtaatsizlik Nedeniyle Verilen İdari Para Cezasının Kanunilik Ölçütünü Taşımaması

AYM'nin 2024/36 esas - 2024/43 karar sayılı kararı

AYM'nin 2024/55 esas - 2024/66 karar sayılı kararı

AYM'nin 2016/8554 başvuru numaralı kararı

AYM'nin 2018/15272 başvuru numaralı kararı

AYM'nin 2020/3856 başvuru numaralı kararı

AYM'nin 2023/34 esas - 2024/60 karar sayılı kararı

AYM'nin 2023/126 esas - 2024/67 karar sayılı kararı

AYM'nin 2023/137 esas - 2024/68 karar sayılı kararı

AYM'nin 2023/195 esas - 2024/71 karar sayılı kararı

İHALENİN FESHİ - KIYMET TAKDİR RAPORUNUN USULSÜZ TEBLİĞİ - AYNI KONUTTA OTURMAYAN AKRABAYA YAPILAN TEBLİGAT