"1982 Anayasası ve çift başlılık sorunu"
 Geçenlerdeki bir yazımda (“Hükümet sistemleri ve çift-başlılık sorunu”, Zaman, 23 Aralık 2015), Sayın Cumhurbaşkanı ve Sayın Başbakan'ın yürürlükteki hükümet sisteminden başlıca şikâyetlerinin, yürütme organındaki çift-başlılık olduğunu, ancak buna alternatif olarak ortaya attıkları başkanlık, yarı-başkanlık ve partili cumhurbaşkanı sistemlerinin derde deva olamayacağını açıklamaya çalışmıştım. Bugün ise yürürlükteki Anayasa'nın gerçekten böyle bir çift-başlılık potansiyeli taşıyıp taşımadığını ele alacağım.
Bilindiği gibi 1961 Anayasası, cumhurbaşkanı-hükümet ilişkileri açısından parlâmenter rejim modeline uygundur. Cumhurbaşkanına, nitelikleri itibarıyla ancak devlet başkanına tanınabilecek olan ve aşağıda değineceğim birtakım yetkiler dışında, esas itibarıyla sembolik ve temsili bir konum tanınmış, yürütme alanında başbakan ve bakanlar kurulunun tam yetkili olduğu, tereddüde yer bırakmayacak açıklıkla ifade edilmişti.

1982 Anayasası ise yapımında Millî Güvenlik Konseyi'nin oynadığı belirleyici rol ve Konsey Başkanı General Kenan Evren'in 1982 Anayasa halkoylaması ile birleştirilmek suretiyle 7 yıl için cumhurbaşkanı seçilmiş olması nedeniyle, cumhurbaşkanının anayasal konumunu 1961 Anayasası'ndakine oranla çok daha güçlendirmiştir. Konsey üyeleri, muhtemelen, Evren'in görev süresinin bitiminden sonra da, kendi kurdukları ve iktidara geleceğine inandıkları Milliyetçi Demokrasi Partisi yoluyla, Evren'in halefinin de eski bir silâhlı kuvvetler mensubu veya hiç değilse silâhlı kuvvetlerin tam güvenine sahip bir kişi olacağını ümit etmişlerdir. Böylece, güçlendirilmiş cumhurbaşkanlığı makamının, silâhlı kuvvetlerin hiç güvenmediği sivil iktidarlar üzerinde güçlü bir vesayet organı rolü oynayacağı düşünülmüştür. Nitekim Evren, sık sık, kendisinin bu Anayasa'nın “kefil”i olduğu yolunda beyanlarda bulunmuştur. Cumhurbaşkanlığının partiler-üstü bir vesayet makamı olarak tasavvur edilmesinin başka bir sonucu da, 1961 Anayasası'nda da mevcut olan ve önceki yazımda değindiğim “partisiz cumhurbaşkanı” kuralıdır.

1982 Anayasası ve parlamenter sistem

Bu amaçla 1982 Anayasası, cumhurbaşkanına klâsik bir parlâmenter rejimdeki yetkilerini hayli aşan önemli anayasal yetkiler vermiştir. Gerçekten, cumhurbaşkanının görev ve yetkilerini sayan 104'üncü madde, Anayasa'nın en uzun maddesidir. Bunun dışında Anayasa, cumhurbaşkanının bazı işlemleri tek başına, yani başbakan ve ilgili bakanların karşı-imzaları olmaksızın yapabileceğini ve bu işlemlerin yargı denetimine tâbi olmayacaklarını belirtmiş, ancak bunların neler olduklarını tasrih etmemiştir. Bu nedenle 1982 Anayasası'ndan, pek de haksız olmayarak, “Evren'in bedenine göre dikilmiş bir elbise” olarak söz edilmiştir.

Ne var ki, 1982 Anayasası'nın dikkatli bir incelemesi, bütün bu anomalilere rağmen, 1982 Anayasası'nın esas itibarıyla bir parlâmenter hükümet modeli benimsediğini göstermektedir. Kabinenin ve bakanların TBMM'ye karşı kolektif ve bireysel siyasal sorumlulukları, karşı-imza kuralı, cumhurbaşkanının siyasî ve cezaî yönlerden sorumsuzluğu, parlâmenter rejimin temel ilkeleridir. Nitekim Anayasa'nın 112'nci maddesine göre, “Başbakan, Bakanlar Kurulu'nun başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur. Her bakan, başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur.” Böylece Anayasa, gerek genel siyasetin gerek her bakanlığın faaliyetlerinin yürütülmesinden açıkça Bakanlar Kurulu'nu ve bakanları “sorumlu”, dolayısıyla “yetkili” kılmıştır. Buna paralel olarak, 105'inci madde, cumhurbaşkanını, vatana ihanet hali dışında sorumsuz (dolayısıyla yetkisiz) kılmıştır. Nitekim bu maddeye göre, “Cumhurbaşkanının, anayasa ve diğer kanunlarda başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan başbakan ve ilgili bakan sorumludur.”

Anayasa'ya göre cumhurbaşkanının yetkisi ve sınırları

Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerine ilişkin 104'üncü madde, uzunluğu itibarıyla, ilk bakışta cumhurbaşkanına gerçekten güçlü bir konum tanır gibi görünmekle birlikte, maddenin dikkatle incelenmesi, durumun böyle olmadığını göstermektedir. Gerçekten, bu yetkilerin büyük bir bölümü, hiçbir “icraî” niteliği olmayan, biçimsel, sembolik ve temsilî yetkilerdir. Meselâ gerekli gördüğü takdirde TBMM'de yasama yılının açılış konuşmasını yapmak, TBMM'yi gerektiğinde toplantıya çağırmak, kanunları yayımlamak, gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kurulu'na başkanlık etmek veya onu kendi başkanlığı altında toplantıya çağırmak, yabancı devlet temsilcilerini kabul etmek, milletlerarası andlaşmaları onaylamak, Türk Silâhlı Kuvvetleri'ni temsil etmek, vb.

Cumhurbaşkanının bir kısım yetkileri de gene “icraî” yani politika üretici nitelikte olmayan ve ona, yürütme organının başı değil, devletin tarafsız başı sıfatıyla tanınmış olan yetkilerdir. Bunların da, mahiyetleri itibarıyla, karşı-imza kuralına tâbi olmaları düşünülemez. Meselâ kanunları bir kere daha görüşülmek üzere TBMM'ye geri gönderme veya bir kanun hakkında Anayasa Mahkemesi'nde iptal dâvası açma yetkileri, bu cümledendir. Günümüzde kanunların yapımı, çoğu zaman hükümet tasarılarına dayanmakta veya hiç değilse hükümetin tasvibi ile gerçekleşmektedir. Cumhurbaşkanını, o kanunu iade ederken veya aleyhine iptal dâvası açarken kanunun gerçek yazarı olan Bakanlar Kurulu'nun karşı-imzasına muhtaç bırakmak, bu yetkinin mahiyeti ile bağdaşmaz. Ancak bu yetkiler, doğrudan doğruya kesin hukukî sonuç doğuran yetkiler değil, engelleyici veya geciktirici yetkilerdir. Nitekim cumhurbaşkanınca iade edilen bir kanun TBMM'nin basit çoğunluğuyla aynen kabul edildiği takdirde, cumhurbaşkanı bunu yayımlamaya mecburdur. Kanuna karşı iptal dâvası açılması durumunda da, nihaî karar mercii Anayasa Mahkemesi'dir.

Anayasa, cumhurbaşkanına, bazı yüksek yargı mensuplarını atama yetkisini de vermiştir. Ancak bu, elbette önemli bir konu olmakla birlikte, onun Bakanlar Kurulu ile olan ilişkilerini değil, yargı ile olan ilişkilerini ilgilendirmektedir. Bu işlemler de, doğaları gereği, karşı-imza kuralına tâbi olmaması gereken işlemlerdir. Buna karşılık 104'üncü madde cumhurbaşkanına, Yükseköğretim Kurulu üyelerini ve üniversite rektörlerini seçme yetkisini de vermektedir. Yükseköğretim faaliyetleri esas itibarıyla yürütme alanına girdiğine göre, bu konuda cumhurbaşkanının yetkili olmaması gerektiği düşünülebilir. Nitekim 11. Cumhurbaşkanı Sayın Abdullah Gül, görevi sırasında, bu yetkinin cumhurbaşkanında olmaması gerektiğini savunmuştur.

Temel sorun çift başlılık değil, yargı bağımsızlığı

Yürürlükteki anayasal düzenleme açısından en ciddî sorun, cumhurbaşkanının, Bakanlar Kurulu kararnamelerini ve üçlü kararnameleri imzalamayı reddetmek suretiyle hükümetin faaliyetleri üzerinde engelleyici bir rol oynama potansiyelinden kaynaklanmaktadır. Gerçekten, geçmişte bunun birçok örneği görülmüştür. Sayın Başbakan, son günlerdeki bir demecinde, çift-başlılık sorununun yeni olmadığını, bu tarz sıkıntıların Evren-Özal, Özal-Demirel, Demirel-Erbakan, Ahmet Necdet Sezer-Ecevit ilişkilerinde de yaşandığını haklı olarak belirtmiştir (Hürriyet, 17 Aralık 2015). Bu örneklere elbette Sezer-Erdoğan ilişkilerini de eklemek gerekir. Ancak bu konuda doktrinde hâkim olan kanaat, cumhurbaşkanının bu yetkisini, sorumlu ve yetkili hükûmetin meşru takdir alanına müdahale edecek tarzda kullanmaması, sadece kararnamelerde bir hukuka aykırılık gördüğü takdirde onaylamayı reddetmesi yolundadır. Bu kriterlere uyulduğu takdirde mevcut düzenin ciddi bir kriz potansiyeli taşıdığı söylenemez. Nitekim Sayın Gül'ün cumhurbaşkanlığı döneminde böyle bir sıkıntı yaşanmamıştır. Sayın Davutoğlu, günümüzde de “belki de en az sorun yaşanan dönemlerden birini” yaşadıklarını ifade etmiştir.

Sonuç olarak 1982 Anayasası cumhurbaşkanına klâsik parlâmenter rejimdeki devlet başkanlarının yetkilerini hayli aşan yetkiler vermiş olmakla birlikte, bu yetkiler yürütme alanına giren icraî yetkiler değil, ya sembolik ya da engelleyici türde yetkilerdir. Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun hareket edildiği takdirde, mevcut düzenleme ciddî bir kriz potansiyeli taşımamaktadır. Eğer mevcut sürtüşme ihtimali asgarîye indirilmek isteniyorsa bunun en mantıklı yolu, cumhurbaşkanının yetkilerini daha da artırmak değil, parlâmenter modele uygun olarak, sembolik ve temsilî hususlarla sınırlandırmaktır. Hele, yeni anayasa yapımında çözülmesi gereken, en başta yargı bağımsızlığını yeniden sağlamak olmak üzere, bu kadar devâsâ sorunlar varken, önceliği çok daha tâlî nitelik taşıyan çift başlılık sorununa vermek anlamsızdır.

Avatar
Adınız
Yorum Gönder
Kalan Karakter:
Yorumunuz onaylanmak üzere yöneticiye iletilmiştir.×
Dikkat! Suç teşkil edecek, yasadışı, tehditkar, rahatsız edici, hakaret ve küfür içeren, aşağılayıcı, küçük düşürücü, kaba, pornografik, ahlaka aykırı, kişilik haklarına zarar verici ya da benzeri niteliklerde içeriklerden doğan her türlü mali, hukuki, cezai, idari sorumluluk içeriği gönderen Üye/Üyeler’e aittir.