Özet. Yenilenebilir enerji yatırımları yüksek maliyetli ve uzun vadelidir; yatırımcı, kararını yürürlükteki teşvik ve izin rejimine güvenerek alır. İdare ise kamu yararı ve değişen koşulların gereği olarak bu rejimi zaman içinde değiştirebilir. Bu çalışma, idare hukukunun “haklı beklentilerin korunması” kavramı çerçevesinde bu iki menfaat arasındaki dengeyi nasıl kurduğunu incelemektedir. Hukuki güvenlik ilkesinden doğan haklı beklentinin korunma koşulları, gerçek ve gerçek olmayan geriye yürüme ayrımı ile geçiş hükümlerinin rolü ele alınmakta; tartışma, Danıştay’ın yenilenebilir enerji teşvikine ilişkin güncel bir kararı ve buna eşlik eden karşı oylar üzerinden somutlaştırılmaktadır. Çalışma, yatırımcının beklentisinin mutlak olmadığını; ancak baskın bir kamu yararı yokken, taahhüt edilen süre dolmadan ve geçiş öngörülmeden yapılan değişikliklerin bu beklentiyi zedelediğini ileri sürmektedir.

Giriş

Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanı Alparslan Bayraktar, 19 Haziran 2026’da Ankara’da düzenlenen 7. Türk-Alman Enerji Forumu’nun açılışında yaptığı konuşmada, yenilenebilir enerji ve enerji verimliliğini Türkiye ile Almanya’nın son derece büyük bir potansiyele sahip iş birliği alanları olarak nitelendirmiş ve ortak yatırımlarla iki ülkenin enerji bağlarının güçleneceğini ifade etmiştir.[1] Birkaç gün sonra, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanı ve COP31 Başkanı Murat Kurum da Londra’daki Türkiye Enerji Dönüşümü Yatırım Forumu’nda, yatırım kararlarının giderek daha fazla yeşil dönüşüm tarafından belirlendiğini, bu dönüşüme erken uyum sağlayan şirketlerin uzun vadeli rekabet gücü kazandığını ve sürecin güçlü veriler ile öngörülebilir bir çerçeveyle desteklenmesi gerektiğini vurgulamıştır.[2]

Bu sözler, yenilenebilir enerjinin bugün ulaştığı stratejik önemi ve bu alanda uzun vadeli yatırımların taşıdığı değeri ortaya koymaktadır. Yenilenebilir enerji yatırımları yüksek maliyetli ve uzun vadelidir; yatırımcı, kararını yürürlükteki teşvik ve izin rejimine göre şekillendirir. Öte yandan idare, kamu yararı ve değişen koşulların gereği olarak bu rejimi zaman içinde değiştirebilir. İşte tam bu noktada idare hukukunun dengelemesi gereken iki menfaat karşı karşıya gelir: bir yanda idarenin düzenlemelerini güncelleme yetkisi, öte yanda yatırımcının mevcut rejimin süreceğine duyduğu güven. Bu yazının konusu, “haklı beklentilerin korunması” kavramı çerçevesinde bu dengenin nasıl kurulduğu; yatırımcının beklentisinin hangi koşullarda hukuken korunduğu, hangi koşullarda baskın bir kamu yararı karşısında geri çekildiğidir.

I. Hukuki Güvenlik ve Haklı Beklenti

Hukuk devletinin temel gereklerinden biri, bireyin hukuki güvenliğinin sağlanmasıdır. Hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini ve devletin de düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerektirir.[3] Bu ilkenin bir uzantısı olarak gelişen haklı beklentilerin korunması ilkesi ise, idarenin ister bir düzenleyici işlemine, ister bir taahhüdüne, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmelerini ve bu meşru güvenin korunmasını ifade eder.[4]

Kavram, Türk hukukuna özgü değildir; kökleri Alman idare hukukunda atılmış, Avrupa Birliği ve İngiliz hukuku içtihatlarıyla gelişmiş, Türk idare hukukunda ise 1970’li yıllardan itibaren önce Danıştay, sonra Anayasa Mahkemesi kararlarında kendine yer bulmuştur.[5] Bugün geldiği noktada haklı beklenti, idarenin takdir yetkisini sınırlayan ve düzenlemelerini değiştirirken bireyin güvenini gözetmesini gerektiren, yerleşik bir idare hukuku kavramıdır. Yenilenebilir enerji alanı, bu kavramın somut biçimde sınandığı verimli bir örnek sunar; çünkü burada yatırımcının güveni, doğrudan idarenin teşvik politikalarına bağlıdır.

II. Yatırımcının Güveni Neden Korunmaya Değer

Yenilenebilir enerji yatırımcısının beklentisinin neden hukuki korumayı hak ettiğini anlamak için, bu yatırımların doğasına bakmak gerekir. Bir rüzgâr ya da güneş santrali, yüksek başlangıç maliyeti gerektiren, geri dönüşü yıllara yayılan bir yatırımdır. Yatırımcı bu kararı verirken yalnızca teknik ve coğrafi koşulları değil, uygulanan teşvik politikalarını, hukuki düzenlemelerin istikrarını ve piyasaya duyduğu güveni de hesaba katar.[6] Nitekim ampirik çalışmalar, politika istikrarının ve piyasaya duyulan güvenin yatırım kararındaki belirleyici rolünü doğrulamakta; erken aşamadaki teknolojilerde geçmişe yönelik politika değişikliklerinin üretimi maliyetli hâle getirdiğini ve piyasada güven oluşturmanın kritik önem taşıdığını göstermektedir.[7]

Türk hukukunda bu güven, soyut bir beklentiden ibaret değildir; doğrudan yasal bir taahhüde dayanır. Yenilenebilir Enerji Kaynakları Destekleme Mekanizması (YEKDEM), 5346 sayılı Kanun çerçevesinde belirlenen fiyatların on yıl süreyle uygulanmasını öngörerek, yatırımcıya öngörülebilir bir gelir vaadi sunar.[8] Yatırımcı tam da bu on yıllık taahhüde güvenerek maliyetlere katlanır, kredi kullanır ve üretime başlar. Dolayısıyla buradaki beklenti, devletin kendi koyduğu kurala dayanan, somut ve meşru bir güvendir. Bu güvenin korunması, yalnızca bireysel yatırımcının değil, uzun vadede enerji dönüşümünün başarısının da koşuludur; zira güvenin sarsılması, bakanların davet ettiği türden uzun vadeli yatırımların önündeki en büyük engeldir.

III. Beklentinin Sınırı: Uyarlama, Geriye Yürüme ve Geçiş Hükümleri

Yatırımcının güveni korunmaya değer olsa da, bu koruma mutlak değildir. İdarenin karşı tarafında, en az onun kadar meşru bir yetki bulunur: kamu hizmetlerinin değişen şartlara uyarlanması. Enerji piyasası dinamik ve teknik bir alan olduğundan, idare —özellikle bağımsız düzenleyici otoriteler eliyle— teşvik ve tarife rejimini değişen koşullara göre güncelleme yetkisine sahiptir.[9] Mesele, bu yetkinin sınırının nerede çizileceğidir.

Bu sınır, büyük ölçüde geriye yürüme yasağıyla belirlenir. Alman hukukundan gelen ve Türk öğretisinde de yerleşen ayrıma göre, tamamlanmış hukuki durumlara müdahale eden gerçek geriye yürüme (echte Rückwirkung) kural olarak yasaktır; buna karşılık henüz tamamlanmamış, sürmekte olan durumları geleceğe yönelik etkileyen gerçek olmayan geriye yürüme (unechte Rückwirkung) ancak sınırlı biçimde ve güvenin korunması ölçütleriyle mümkündür.[10] Yatırımcının teşvik beklentisi çoğu zaman bu ikinci kategoriye girer: hak henüz tümüyle kazanılmamış, süreç devam etmektedir. İşte bu noktada hukuki güvenlik ilkesi, idareye önemli bir ödev yükler: yeni düzenlemeye geçişi sarsıntısız kılacak geçiş (stichtag) hükümleri öngörmek. Öğretide “köprüleme” olarak da anılan bu hükümler, idarenin değişiklik yapma serbestisi ile bireyin güveni arasındaki dengeyi kuran başlıca araçtır.[11]

Beklentinin korunup korunmayacağını belirleyen son ölçüt ise kamu yararıdır. Yerleşik içtihada göre bir beklentinin hukuken korunabilmesi için meşru olması, idarece öngörülemez bir değişiklik yapılmış olması ve bu beklentinin korunmasına engel teşkil eden baskın bir kamu yararının bulunmaması gerekir; kişi yararı ile kamu yararının karşılaştığı hâllerde, ancak önemli bir kamu yararı yoksa haklı beklenti korunur.[12] Buna ek olarak, ekonomik aktörün de basiretli davranması beklenir: piyasa şartlarının sık değiştiği alanlarda dikkatli ve öngörülü bir yatırımcının makul ölçüde takip edebileceği değişiklikler, haklı beklentiyi ihlal etmez. Korunan, yalnızca öngörülemez ve ani değişiklikler karşısındaki güvendir.[13]

IV. Dengenin Somutlaşması: Bir Danıştay Kararı

Bu soyut ölçütlerin nasıl uygulandığı, Danıştay’ın yakın tarihli bir kararında somut biçimde görülebilir. Olayda, 31 Aralık 2017’den önce geçici kabulü yapılan lisanssız üreticilere, YEKDEM’den yararlandıkları on yıl boyunca dağıtım bedelinde %75 indirim uygulanacağı düzenleyici kurul kararlarıyla taahhüt edilmiş; ancak bu indirim, uygulamanın beşinci yılının sonunda, 1 Ocak 2022’de kaldırılmıştır. İndirime güvenerek yatırım yapan bir üretici, on yıllık teşvikin süre dolmadan kaldırılmasının haklı beklentisini ve hukuki güvenlik ilkesini ihlal ettiği gerekçesiyle dava açmıştır.[14]

Mahkeme çoğunluğu davayı reddetmiştir. Gerekçeye göre, dönemsel olarak düzenlenen bir tarifenin geleceğe dönük kaldırılması kazanılmış hak ihlali sayılamaz; üstelik döviz kurundaki artış nedeniyle indirimin sürdürülmesi hâlinde oluşacak maliyetin nihaî tüketicilere yansıyacak olması, indirimin kaldırılmasında baskın bir kamu yararı bulunduğunu gösterir. Çoğunluğa göre bu kamu yararı karşısında üreticilerin bireysel beklentisi geri çekilmek zorundadır ve düzenleme hakkaniyete aykırı değildir.[15]

Karara eşlik eden karşı oylar ise farklı bir değerlendirme yapmıştır. Bu görüşe göre, on yıl boyunca uygulanacağı açıkça taahhüt edilen bir teşvikin beşinci yılın sonunda, herhangi bir geçiş hükmü öngörülmeden tümüyle kaldırılması, yatırım kararını bu taahhüde güvenerek alan üreticilerin haklı beklentisini ihlal eder. Karşı oylar, idarenin düzenlemeyi değiştirme yetkisini reddetmemekte; ancak bu yetkinin, geçiş hükümleriyle yumuşatılmadan ve yatırımcının uğradığı külfetle güdülen kamu yararı arasındaki âdil denge gözetilmeden kullanılmasının hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkelerine aykırı düştüğünü vurgulamaktadır.[16] Bu noktada beklentinin yalnızca “makul ve öngörülebilir bir gelecek” için haklı sayılabileceği; makul sürenin ise hakkın niteliğine ve doğuracağı mağduriyetin derecesine göre takdir edileceği de hatırlatılmalıdır.[17]

Aynı olayda mahkemenin bölünmüş olması, tesadüf değildir; haklı beklenti ile kamu yararı arasındaki gerilimin tam da sınır noktasında durduğunu gösterir. Çoğunluk kamu yararına, karşı oylar ise güvenin korunmasına ve geçiş hükmünün yokluğuna ağırlık vermiştir. İkisi de aynı hukuki çerçeveyi —beklentinin varlığı, haklılığı ve baskın kamu yararının yokluğu— kullanmakta; yalnızca somut olaydaki ağırlıkları farklı tartmaktadır.

V. Değerlendirme

Yukarıdaki tablo, yatırımcının haklı beklentisinin idare hukukunda nasıl konumlandığını ortaya koymaktadır. Bu beklenti, hukuki güvenlik ilkesinden doğan, korunmaya değer ve çoğu zaman somut bir yasal taahhüde dayanan meşru bir menfaattir. Ne var ki mutlak değildir: idarenin uyarlama yetkisi, geriye yürüme ayrımı ve baskın kamu yararı ölçütü bu beklentiyi sınırlar. Belirleyici olan üç soru öne çıkar: beklenti gerçekten var mıdır, meşru ve öngörülemez bir değişiklikle sarsılmış mıdır, ve korunmasına engel olacak baskın bir kamu yararı bulunmakta mıdır?[18]

Anayasa Mahkemesi’nin yaklaşımı da bu çizgidedir: kanunların uzun süreli uygulanmasına güvenerek hayatını yönlendiren bireyin beklentisi mümkün olduğunca korunmalı, ancak bu koruma her türlü beklentiyi değil, yalnızca hakkaniyet ölçütünü karşılayan haklı beklentileri kapsamalıdır.[19] Yenilenebilir enerji alanına dönüldüğünde, bu ölçütlerin pratik sonucu şudur: idare teşvik rejimini değiştirebilir, hatta kamu yararı gerektiğinde kaldırabilir; fakat bunu yaparken, yatırımcıyı bu alana davet eden taahhüdün yarattığı güveni tümüyle göz ardı edemez. Özellikle taahhüt edilen süre dolmadan ve hiçbir geçiş hükmü öngörmeden yapılan ani değişiklikler, baskın bir kamu yararıyla gerekçelendirilemediği ölçüde, haklı beklentiyi zedeleme riski taşır.

Sonuç olarak, girişte anılan davet ile hukuki gerçeklik arasında bir çelişki değil, bir denge ilişkisi vardır. Devletin yenilenebilir enerji yatırımcısına yönelttiği çağrı, ancak o yatırımcının güveninin makul ölçüde korunduğu bir hukuki çerçevede inandırıcı olabilir. Bu çerçeveyi kuran da haklı beklentilerin korunması ilkesidir: yatırımcıya mutlak bir dokunulmazlık tanımayan, ama idarenin değişiklik yetkisini geçiş hükümleri, öngörülebilirlik ve âdil denge ölçütleriyle disipline eden bir ilke. Yenilenebilir enerji üretiminin idare hukuku boyutuna ilişkin daha geniş bir inceleme için bu çalışma, konunun yalnızca bir veçhesini —yatırımcının güveni boyutunu— ele almıştır.[20]

>> İdare Hukuku Yazıları - III

EPDK Kararlarının Danıştay Kararları Çerçevesinde Değerlendirilmesi

---------

[1]Alparslan Bayraktar (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanı), 7. Türk-Alman Enerji Forumu açılış konuşması, Ankara, 19.06.2026. T.C. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, “Türkiye ve Almanya’nın Enerji Ortaklığına ‘Mineral’ Dopingi”, enerji.gov.tr/haber-detay?id=31858 (Erişim: Haziran 2026).

[2]Murat Kurum (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanı ve COP31 Başkanı), “Türkiye Enerji Dönüşümü Yatırım Forumu” konuşması, Londra, 24.06.2026. TRT Haber, “Bakan Kurum: Gelecek 10 yıl küresel enerji sisteminin yeniden şekilleneceği bir dönem olacak”, trthaber.com (Erişim: Haziran 2026).

[3]Hukuk devletinin temel gereklerinden biri olan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Bkz. ERGUVAN, D. D., “Türk İdare Hukuku’nda Haklı Beklentilerin Korunması İlkesi”, Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Prof. Dr. Durmuş Tezcan’a Armağan, C. 21, Özel Sayı, 2019, s. 1711 vd.

[4]Haklı beklenti, idarenin ister bir düzenleyici işlemine, ister bir taahhüdüne, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir. Kavramın Türk idare hukukundaki gelişimi, öğreti ve yargı içtihatları için bkz. ERGUVAN, a.g.m., s. 1722 vd.

[5]Haklı beklenti fikrinin 1956 tarihli bir kararla Alman idare hukukunda ortaya çıktığı ve oradan Avrupa Birliği hukukuna geçtiği belirtilmektedir; Türk hukukunda ise kökleri 1970’li yıllara dayanmaktadır. Bkz. ERGUVAN, a.g.m., s. 1713–1714, 1725 vd.

[6]Yenilenebilir enerji yatırımlarında uygulanan politikalar ve hukuki düzenlemeler ile piyasaya duyulan güvenin, yatırımcının karar verme sürecindeki belirleyici ekonomik faktörler arasında yer aldığı yönünde bkz. GÜNDÜZ, N. K. – BİCİL, İ. M., “Yenilenebilir Enerji Yatırımlarını Belirleyen Faktörler ve Gelir Gruplarına Göre Seçilmiş Ülkelerin Analizi”, Van Yüzüncü Yıl Üniversitesi İİBF Dergisi, 7(13), 2022, s. 7 vd.

[7]Erken teknoloji aşamalarında geçmişe yönelik politik değişikliklerin üretimi maliyetli hâle getirdiği ve yenilenebilir enerji piyasalarında güven oluşturmanın önemine dair Egli (2020) çalışmasından aktaran GÜNDÜZ – BİCİL, a.g.m., s. 10.

[8]Türkiye’de Yenilenebilir Enerji Kaynakları Destekleme Mekanizması (YEKDEM), 5346 sayılı Kanun çerçevesinde, I sayılı Cetveldeki fiyatların on yıl süreyle uygulanmasını öngörmek suretiyle yatırımcıya öngörülebilir bir gelir taahhüdü sunmaktadır. Bkz. GÜNDÜZ – BİCİL, a.g.m., s. 7.

[9]Kamu hizmetlerinin değişen şartlara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacı, idarelere düzenleyici işlemleri değiştirme ya da yürürlükten kaldırma imkânı tanır; bağımsız idari otoritelerin bu yetkisi, düzenlemeye tâbi piyasanın dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlıdır. Bkz. Danıştay 13. Dairesi, E. 2022/858, K. 2022/5106, 28.12.2022.

[10]Tamamlanmış hukuki durumlara müdahale eden gerçek geriye yürüme (echte Rückwirkung) kural olarak yasak; henüz tamamlanmamış, sürmekte olan durumları etkileyen gerçek olmayan geriye yürüme (unechte Rückwirkung) ise sınırlı biçimde mümkündür. Ayrım için bkz. ERGUVAN, a.g.m., s. 1713, 1745 vd.

[11]Hukuki güvenlik ilkesinin, idare için yeni düzenlemelerde gerekli geçiş (stichtag) hükümlerini bulundurma zorunluluğu getirdiği; ilkenin “köprüleme” olarak da anıldığı yönünde bkz. ERGUVAN, a.g.m., s. 1719–1720, 1749 vd.

[12]Bir beklentinin hukuken korunabilmesi için meşru olması, idarece öngörülemez bir değişiklik yapılmış olması ve bu beklentinin korunmasına engel teşkil eden baskın bir kamu yararının bulunmaması gerekir; kişi yararı ile kamu yararının karşılaştığı hâllerde ancak önemli bir kamu yararı yoksa haklı beklenti korunur. Bkz. Danıştay 13. Dairesi, E. 2022/858, K. 2022/5106, 28.12.2022; ERGUVAN, a.g.m., s. 1730 vd.

[13]Avrupa Birliği Adalet Divanı haklı beklentilere, tacirin basiretli davrandığı ön kabulüyle yaklaşır; piyasa şartlarının sık değiştiği alanlarda dikkatli ve öngörülü ekonomik aktörün takip etmesi makul olmayan değişikliklerde korunması gereken beklentinin haklı olacağı kabul edilir. Bkz. Danıştay 13. Dairesi, E. 2022/858, K. 2022/5106, 28.12.2022.

[14]Danıştay 13. Dairesi, E. 2022/858, K. 2022/5106, 28.12.2022. Uyuşmazlık, 31.12.2017’den önce geçici kabulü yapılan lisanssız üreticilere on yıl süreyle uygulanacağı taahhüt edilen %75 dağıtım bedeli indiriminin, beşinci yılın sonunda (01.01.2022) kaldırılmasına ilişkindir.

[15]Mahkeme çoğunluğu, indirimin geleceğe dönük kaldırılmasının kazanılmış hak ihlali sayılamayacağını; nihaî tüketicilere yansıyacak maliyet artışının önlenmesinde baskın bir kamu yararı bulunduğunu ve düzenlemenin hakkaniyete aykırı olmadığını kabul etmiştir. Danıştay 13. Dairesi, E. 2022/858, K. 2022/5106, 28.12.2022.

[16]Karşı oylar ise, on yıl boyunca uygulanacağı taahhüt edilen teşvikin beşinci yılın sonunda herhangi bir geçiş hükmü öngörülmeden kaldırılmasının, yatırım kararını bu taahhüde güvenerek alan üreticilerin haklı beklentisini ve hukuki güvenlik ile idari istikrar ilkelerini ihlal ettiğini ileri sürmüştür. Danıştay 13. Dairesi, E. 2022/858, K. 2022/5106, 28.12.2022 (karşı oylar).

[17]Mâkul ve öngörülebilir bir gelecek için beklentinin haklı sayılabileceği, bu mâkul sürenin hakkın niteliğine, doğuracağı mağduriyetin derecesine ve kamusal yükümlülüklerin ağırlığına göre takdir edileceği yönünde bkz. ULUSOY, A., Yeni Türk İdare Hukuku, Ankara, 2021, s. 453 (Danıştay 13. Dairesi’nin anılan kararında atıfla).

[18]Haklı beklentinin korunmasının üç aşamalı bir değerlendirmeye bağlı olduğu (beklentinin varlığı, haklılığı ve korunmasını engelleyen baskın kamu yararının bulunmaması) yönünde bkz. GİŞİ, S., Haklı Beklentilerin Korunması İlkesi, On İki Levha Yayınları, İstanbul, 2017, s. 107 (Danıştay 13. Dairesi’nin anılan kararında atıfla).

[19]Anayasa Mahkemesi, kanunların uzun süreli uygulanmasına güvenerek hayatını yönlendiren bireyin beklentisinin mümkün olduğunca korunması gerektiğini; ancak hukuki güvenlik ilkesinin her türlü beklentinin korunmasını zorunlu kılmadığını, beklentinin “haklı beklenti” seviyesine ulaşması ve ölçütün “hakkaniyet” olması gerektiğini kabul eder. Bkz. AYM, E. 2012/65, K. 2012/128, 20.9.2012; aktaran ERGUVAN, a.g.m., s. 1730.

[20]Yenilenebilir enerji üretiminin Türk ve Alman idare hukuku boyutuyla kapsamlı bir incelemesi için ayrıca bkz. AYDINOĞLU, Z. N., Türk ve Alman Hukukunda İdare Hukuku Boyutuyla Yenilenebilir Enerji Üretimi, Çankaya Üniversitesi (doktora tezi), Ankara, 2020.