Özet
İnceleme konusu düzenleme, kesinleşmiş orman kadastrosuna göre kısmen veya tamamen Devlet ormanı olarak sınırlandırılmış bazı taşınmazların mevcut tapu kayıtlarının geçerli kabul edilmesini, hatta bazı hâllerde daha önce kamu adına tescil edilmiş taşınmazların belirli şartlarla önceki maliklerine veya haleflerine iadesini öngörmektedir. Düzenleme, görünüşte tapu siciline güvenin korunması, uzun süredir devam eden tapu-orman uyuşmazlıklarının tasfiyesi ve kamu aleyhine açılan tazminat davalarının azaltılması gibi amaçlara dayandırılmaktadır. Bununla birlikte anayasal düzlemde mesele, mülkiyet hakkının korunmasıyla ilgili değildir. Esas sorun, Devlet ormanı statüsü kesinleşmiş alanların kanun yoluyla yeniden özel mülkiyet lehine düzenlenmesinin, ormanlara ilişkin anayasal koruma rejimiyle bağdaşıp bağdaşmadığıdır. Ayrıca düzenlemenin derdest davaları etkisizleştirmesi, kesinleşmiş mahkeme kararlarının sonuçlarını zayıflatması, yargılama giderleri ile vekâlet ücretini hak arayan kişiler üzerinde bırakması ve normun açıkça mali saikle kurulmuş olması da hukuk devleti, hak arama hürriyeti ve adil yargılanma hakkı bakımından ciddi anayasal sakıncalar doğurmaktadır. Bu çalışmada, teklifin 14. maddesinin özellikle Anayasa’nın 169., 2. ve 36. maddeleri bakımından neden anayasal bakımdan sorunlu olduğu, Anayasa Mahkemesi’nin yerleşik içtihatları, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin yaklaşımı ve mülkiyet hakkı-kamu yararı dengesi ışığında ortaya konulmaktadır.
İnceleme konusu kanun teklifi:
I. Giriş
İlgili kanun teklifi Türkiye’de yıllardır süregelen ve hem mülkiyet hukukunu hem de orman hukukunu doğrudan etkileyen “tapulu taşınmazın orman sınırları içinde kalması” sorununa köklü bir çözüm getirme iddiasındadır. Ne var ki teklifin normatif yönelimi, ilk bakışta göründüğü kadar masum ve teknik değildir. Burada tartışılan şey yalnızca bir tapu sicili meselesi değil; kesinleşmiş orman kadastrosu ile Devlet ormanı statüsü kazanmış taşınmazların sonradan kanun yoluyla yeniden özel mülkiyet lehine değerlendirilmesidir.
Düzenleme ile getirilmek istenilen durumda; Anayasa, kanun ve yargı kararıyla oluşturulan sıkı orman rejimi yok sayılarak ormanlar özel mülkiyete konu edilmekte ve ormanların daraltılamayacağına ilişkin anayasal yasak delinmektedir.
Teklifin 14. maddesi, ilk bakışta iyi niyetli maliklerin korunmasını, tapu siciline güven ilkesinin desteklenmesini ve uzun süredir devam eden uyuşmazlıkların sona erdirilmesini hedefliyor gibi görünmektedir. Ancak normun kendi gerekçesi, bu görünümün gerisinde çok daha farklı bir saikin bulunduğunu göstermektedir. Zira gerekçede açık biçimde, hukuken geçersiz olduğu kabul edilen tapuların iptal edilmesi hâlinde Hazine aleyhine yüksek tazminatlara, faiz yüküne, yargılama giderlerine ve vekâlet ücretlerine hükmedildiği; bu nedenle düzenlemenin kanunlaşması hâlinde büyük bir mali tasarruf sağlanacağı belirtilmektedir. Bu durumda normun gerçek amacı, anayasal ormancılık rejimini güçlendirmek değil; Devletin tazminat ve gider yükünü azaltmak olarak görünmektedir.
II. Ormanlara İlişkin Anayasal Rejim ve Anayasa’nın 169. Maddesi Yönünden Aykırılık
Anayasa’nın 169. maddesi, ormanlara ilişkin anayasal korumayı yalnızca genel çevre koruması düzeyinde bırakmamış; bunun ötesinde, özel ve sıkı bir kamu hukuku rejimi kurmuştur. Bu sebeple, inceleme konusu düzenlemenin anayasal değerlendirmesinde ilk ve asli ölçü norm, Anayasa’nın 169. maddesidir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası - Madde 169:
Devlet, ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar ve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, bu yerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimi Devlete aittir. Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz. Ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemez.
Bu madde değerlendirildiğinde, teklifin 14. maddesi bakımından özellikle üç temel anayasal sonuç öne çıkmaktadır:
(i) orman sınırlarında daraltma yasağı,
(ii) Devletin orman sahalarını koruma ve genişletme yönündeki pozitif yükümlülüğü,
(iii) Devlet ormanlarının özel mülkiyete konu olmaması,
III. Daraltma yasağı, Devlet ormanlarının özel mülkiyete konu olmaması ve Devletin orman sahalarını genişletme yönündeki pozitif yükümlülüğü ilkesine aykırılıklar
Teklifin 14. maddesi, biçimsel olarak “mevcut tapuya geçerlilik tanınması” veya “iade” gibi kavramlar kullanmakta ise de maddi sonucu itibarıyla Devlet ormanı sınırları içinde kalan tapulu taşınmazların özel mülkiyete konu edilmesine yol açmaktadır. Bu durum, teknik adlandırma ne olursa olsun, anayasal anlamda daraltıcı etki doğurur. İnceleme konusu düzenleme, yalnızca anayasal metnin soyut anlamı ile değil, Anayasa Mahkemesi’nin yıllara yayılan yerleşik içtihat çizgisi ile de doğrudan çatışmaktadır.
Anayasa Mahkemesi’nin kararları bu konuda son derece açık ve kesin bir çerçeve çizmektedir. Mahkeme, Kadastro Kanunu’nun 45. Maddesi’nde yapılacak bir değişiklik ile; orman sınırı içinde kalan tapulu yerlere ilişkin düzenlemeyi incelerken şu tespitleri yapmıştır:
“Dava konusu hüküm, halen orman niteliğini taşıyan bir yerin, her nasılsa tapu kaydını eline geçirmiş kişiler adına tesciline olanak tanımaktadır. Bu içeriğiyle Anayasa'nın 169. maddesinin ikinci fıkrasındaki ‘Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz’ kuralına ters düşmektedir.”
“Kime olursa olsun, orman içindeki tapulu yerlerin verilmesi bir tür daraltmadır.”
“Devlet ormanını ve toprağıyla birlikte orman sayılan bir yeri yerleşim, dağıtım yoluyla özel mülkiyete konu yapmak ya da devretmek Anayasa'nın yasakladığı hususlardandır.” [1]
Anayasa Mahkemesi’nin yukarıdaki kararında anayasal olarak net bir şekilde sakıncalı bulunan sonuç, teklif edilen kanun ile bu kez farklı bir teknik araçla yeniden üretilmektedir.
Anayasa Mahkemesi’nin başka bir kararı bu bakımdan çok önemlidir. Mahkeme, Kadastro Kanunu’nun 30. Maddesinde yapılacak bir düzenleme ilgili kararında orman alanlarında hak düşürücü sürenin uygulanması suretiyle özel mülkiyet oluşturabilecek düzenlemeyi incelerken şu tespitleri yapmıştır:
“Dava konusu kuralın uygulanması halinde kıyı ya da orman niteliğinde olduğu belirlenen alanlar kadastro işlemleri sırasında özel mülk olarak tespiti yapılmış ve kadastro işlemlerinin kesinleşmesinden itibaren on yıldan daha fazla bir süre geçmiş ise bu alanlara ilişkin olarak kamu idaresi tarafından tapu iptali davası açılması olanağı ortadan kalkacaktır. Bunun sonucunda tapu kayıtları kesinlik kazanacak ve özel mülkiyete ilişkin tapular geçerli kabul edilecektir. Böylece dava konusu kuralın uygulanması ile kıyı ya da orman alanına dâhil olan bir taşınmaz üzerinde özel mülkiyet mümkün hale gelecektir.”
“Anayasa'nın 43. ve 169. maddelerinde temel bir değer olarak çevrenin korunması ve herkesin çevreden eşit şekilde yararlanması hakkını güvence altına almak amacıyla kıyıların ve ormanların devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu belirtilerek bu alanlarda özel mülkiyet yasaklanmıştır. Bu nedenle belli bir sürenin geçmesiyle söz konusu alanlarda özel mülkiyet edinilmesi olanaklı değildir.”[2]
Anayasa Mahkemesi bugüne kadar ormanların özel mülkiyete konu olamayacağını, orman sınırlarında her ne sebeple olursa olsun daraltma yapılamayacağını net, kesin ve istikrarlı bir şekilde vurgulamıştır. Öngörülen teklifin yasalaşması halinde orman alanlarında özel mülkiyet kazanılacak, orman alanları Anayasa’ya aykırı şekilde daraltılacaktır.
Anayasa m.169, Devlete yalnızca mevcut ormanları koruma değil, aynı zamanda orman sahalarını genişletme yükümlülüğü yüklemektedir. Bu nedenle yasa koyucunun görevi, Devlet ormanı statüsü kazanmış alanları özel mülkiyet lehine geri çekmek değil; tam tersine orman alanlarını koruyacak ve güçlendirecek normatif çerçeveyi kurmaktır. Teklifin 14. maddesi ise bu anayasal ödevle de ters yönde çalışmaktadır.
IV. AİHM ve Anayasa Mahkemesi’nin kararları
AİHM, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde çevrenin genel olarak korunmasını güvence altına alan madde bulunmamasına karşın, günümüz toplumunda böyle bir korumanın giderek artan derecede önemli bir husus olduğunu kaydetmiş ve bireylerin mülklerinden mahrum edilmelerinin ormanların korunması adına “kamu yararına” olduğu kanısına varmıştır. Mahkemeye göre, tapuların iptal edilerek taşınmazların Hazine adına tescil edilmesi şeklinde cereyan eden bu müdahaleler meşru bir amaç gütmektedir.[3]
Anayasa Mahkemesi, ormanların korunması ile mülkiyet hakkı arasında bir denge kurulması gerektiği, devlet tarafından verilmiş tapuya dayanan kişilere idarenin hatalı işleminin sorumluluğunun yıkılamayacağı öngörülmektedir. Devlet ormanlarının hiçbir şekilde özel mülke konu edilemeyeceğini belirten Mahkeme buradaki dengenin, mülkiyet hakkından yoksun bırakılan kişilerin uğradığı zarar karşılığında tazminat ödenmesi ya da başka yollarla telafi edilmesiyle kurulacağına hükmetmektedir. Mahkeme’nin bu tutumunu örnek olarak aktardığımız kararda görmek mümkündür:[4]
“Ormanların korunması ve geliştirilmesine ilişkin Anayasa'nın 169. Maddesi uyarınca ormanların özel mülkiyete konu edilmesi mümkün değildir. Bununla birlikte söz konusu taşınmazın kamu makamları tarafından oluşturulan tapu kayıtlarına göre yine kamu makamları tarafından başvurucunun murisine verilmek suretiyle özel mülke konu edildiği ortadadır (…)
Tapu kayıtlarının oluşturulması ve tutulması kamu makamlarının gözetiminde olduğuna göre orman olmasına rağmen hatalı olarak bu kayıtların oluşturulması hâlinde de yine devletin sorumlu olması tabiidir. Buna göre başvurucunun tapu kaydının oluşumunda herhangi bir etkisinin bulunmadığı olayda, idarenin hatalı kayıt oluşturması ve yine hatalı olarak söz konusu taşınmazı özel mülke konu olacak şekilde başvurucunun murisine verilmiş olmasına rağmen malike herhangi bir tazminat ödenmeden taşınmaz, orman olarak tespit edilmiş ve taşınmazın kullanımı fiilen engellenmiştir.
Orman olan taşınmazların korunması bağlamında müdahalenin kamu yararına dayalı meşru bir amacı bulunmakta ise de devletin verdiği tapuya dayanarak mülkiyet hakkı sahibi olan başvurucunun da menfaatlerinin gözetilmesi ve bu çerçevede idarenin hatalı işleminin bütün sonuçlarının başvurucuya yüklenmemesi gerekmektedir. Bu bağlamda tapunun iptal edilmesi karşılığında tazminat ödenmesinin başvurucuya yüklenen külfeti hafifletecek ve kamu yararı ile bireysel menfaatlerin dengelenmesini sağlayacak önemli bir araç olduğu söylenebilir..”[5]
Anayasa’nın 169. maddesi, devlet ormanlarının mülkiyetinin devredilemeyeceğini ve bu alanların zamanaşımı ile mülk edinilemeyeceğini mutlak bir dille yasaklamıştır. Ancak incelenen kanun teklifi, devletin ödemek zorunda olduğu tazminat miktarını "Hazine zararı" olarak nitelendirerek, bu mali yükten kurtulmak adına orman arazilerinin mülkiyetini özel kişilere terk etmektedir. Bu durum, anayasal bir koruma zırhı olan "ormanların devredilemezliği" ilkesinin, bütçe disiplini gibi alt düzeydeki idari kaygılara feda edilmesi anlamına gelir. Bu yaklaşım, mülkiyet hakkının korunması ile kamu yararı arasındaki dengenin ölçüsüz bir şekilde bozulmasıdır.
V. Teklif Gerekçesinin Ortaya Koyduğu Asli Saik: Ormanları Korumak Değil, Tazminat Yükünden Kaçınmak
İnceleme konusu düzenlemenin anayasal değerlendirmesinde, teklif gerekçesi belirleyici bir önem taşımaktadır. Gerekçede açıkça, Devlet ormanı olarak sınırlandırılan veya kadastro tespitleri davalı olan özel mülkiyete konu taşınmazların tapularının yargı kararlarına göre hukuki değerinin bulunmadığı, bu tapuların iptal edilerek orman vasfı ile Hazine adına tescil edilmeleri gerektiği ifade edilmektedir. Bunun hemen ardından, tapusu iptal edilen kişilerin TMK 1007 kapsamında tazminat davası açtıkları; bu davalarda rayiç bedel yanında faiz, avukatlık ücreti, yargılama giderleri ve icra avukatlık ücretleri nedeniyle Hazine bakımından çok yüksek mali yük doğduğu; düzenlemenin kanunlaşması hâlinde yaklaşık 516 milyar TL tasarruf sağlanacağı belirtilmektedir.
Bu gerekçe, düzenlemenin asli amacının ormanları korumak veya mülkiyet hakkına saygı olmadığını; Devletin tazminat, vekâlet ücreti ve yargılama gideri yükünden kurtulmak amacında olduğunu ortaya koymaktadır. Oysa anayasal bakımdan Devletin öncelikli ödevi, mali külfeti azaltmak değil; ormanları korumak ve orman sahalarını genişletmektir. Devlet ormanı statüsü kesinleşmiş alanların, anayasal ormancılık politikası saikiyle değil, mali saikle özel mülkiyet lehine yeniden düzenlenmesi, anayasal amaçla bağdaşmamaktadır. Burada söz konusu olan, anayasa tarafından korunan bir kamu malı rejiminin, devletin tazminat ödeme yükünden kaçınması amacıyla gevşetilmesidir. Bu ise Anayasa’nın 169. maddesiyle olduğu kadar hukuk devleti ilkesiyle de çatışmaktadır.
VI. Yargılama Giderleri ve Vekâlet Ücretinin Hak Arayan Kişi Üzerinde Bırakılması: Anayasa’nın 36. Maddesi Bakımından Aykırılık
Teklifin 14. maddesinin en ağır anayasal sorunlarından biri, derdest davalar bakımından öngördüğü gider rejimidir. Düzenleme, belirli davaların konusuz kalmasına karar verileceğini, buna rağmen yargılama giderlerinin taraflar üzerinde bırakılacağını ve lehine vekâlet ücretine hükmedilmeyeceğini öngörmektedir. Bu sonuç, doğrudan mahkemeye erişim hakkı, hak arama hürriyeti ve adil yargılanma hakkı ile ilgilidir.
Bir kişi, Devletin verdiği tapuya dayanarak mülkiyetini korumak, tapu iptalinden doğan zararını gidermek veya hukukî durumunu netleştirmek için dava açmak zorunda kalmaktadır. Bu dava keyfî değil, çoğu durumda zorunlu bir başvuru yoludur. Kişi bu süreçte harç, keşif, bilirkişi ve avukatlık giderlerine katlanmaktadır. Sonradan gelen bir kanuni düzenleme ile davası konusuz bırakılıyor, fakat yaptığı giderler üzerinde bırakılıyorsa, mahkemeye erişim hakkı ekonomik açıdan caydırılmış olur.
Teklifin “yargılama giderleri taraflar üzerinde bırakılır, vekâlet ücretine hükmedilmez” yaklaşımı, hak arama maliyetini davacı üzerinde sabitleyen, mahkemeye erişimi ekonomik olarak caydıran ve dava hakkını fiilen anlamsızlaştıran bir nitelik taşımaktadır. Bu nedenle düzenleme, Anayasa’nın 36. maddesi bakımından ölçüsüz bir sınırlama oluşturmaktadır.
VII. Kesinleşmiş Mahkeme Kararlarının Etkisizleştirilmesi ve Anayasa’nın 2. Maddesi Bakımından Aykırılık
Teklifin bir başka ağır anayasal sakatlığı, kesinleşmiş mahkeme kararlarının etkisini zayıflatmasıdır. Daha önce tapu iptali kararı verilmiş, bu karar kesinleşmiş ve hatta taşınmaz kamu adına tescil edilmiş olsa dahi, teklif bazı hâllerde yeni bir iade veya geçerlilik rejimi kurmaktadır. Bu durum, mahkeme kararıyla kesinleşmiş hukuki sonucun sonradan genel bir normla etkisizleştirilmesi anlamına gelir.
Oysa hukuk devleti ilkesi, yalnızca yasama organının kanun çıkarma serbestisini değil; kesin hükme saygıyı, hukuki güvenliği, öngörülebilirliği ve yargı kararlarının etkili olmasını da içerir. Kesinleşmiş mahkeme kararlarıyla oluşan statünün sonradan normatif müdahaleyle zayıflatılması, kişilerin hukuka ve yargıya güvenini sarsar. Özellikle orman uyuşmazlıkları gibi uzun ve teknik süreçler sonunda oluşmuş hukuki statülerin sonradan yasama yoluyla geri alınması, hukuk devleti ilkesinin özüyle bağdaşmaz.
SONUÇ:
İlgili kanun teklifin 14. maddesi, anayasal bakımdan çok yönlü ve ağır bir sorun üretmektedir. Düzenleme özellikle devlet ormanı statüsü kesinleşmiş alanlarda özel mülkiyet lehine sonuç doğurmakta; Anayasada öngörülen “Orman daraltma yasağına”, “Ormanların özel mülkiyete konu olamayacağına” ve “Devletin orman sahalarını koruma ve genişletme yönündeki pozitif yükümlülüğüne” aykırı hükümler içermektedir. Yerleşik yargı kararlarıyla oluşan tüm orman külliyatı yok sayılmaktadır. Teklif bununla da kalmamakta; derdest davaları konusuz bırakmakta, yargılama giderlerini ve vekâlet ücretinin ekonomik sonuçlarını hak arayan kişiler üzerinde bırakarak mahkemeye erişim hakkını caydırmakta ve kesinleşmiş mahkeme kararlarının etkisini zayıflatarak hukuk devleti ilkesini ihlal etmektedir.
Bu nedenlerle; ilgili düzenlemenin Anayasa’nın başta 169. maddesi olmak üzere; 2. ve 36. maddelerine aykırı olduğu açıktır.
Av. Samet GENÇ
-------------
[1] Anayasa Mahkemesi, 13.06.1989 tarihli, E. 1989/7, K. 1989/25 sayılı kararı
[2] Anayasa Mahkemesi, 12.05.2011 tarihli, E.2009/31, K.2011/77 sayılı kararı
[3] Suat Şimşek, “Ormanlar Üzerindeki Bazı Mülkiyet Uyuşmazlıkları ve Bunlara İlişkin Çözüm Önerileri”, Sayıştay Dergisi, S. 79 (2010), s.140
[4] Nisa Kalmuk, Anayasal Açıdan Orman, Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2024, s. 81
[5] AYM, “Semahat Uzuner Başvurusu”, Başvuru Numarası: 2018/14592, Karar Tarihi: 15/06/2021.
