Arazi toplulaştırması; tarım arazilerinin miras, satış ve benzeri nedenlerle parçalanması sonucu ortaya çıkan verimsizliği gidermek, tarımsal işletme bütünlüğünü yeniden kurmak ve üretimi sürdürülebilir kılmak amacıyla uygulanan kamusal nitelikli bir düzenleme aracıdır. Bu yönüyle toplulaştırma, yalnızca parsellerin geometrik olarak birleştirilmesini değil; tarımsal üretimin ekonomik, çevresel ve işlevsel koşullarının birlikte ele alınmasını hedefler.

Nitekim Arazi Toplulaştırması ve Tarla İçi Geliştirme Hizmetleri Uygulama Yönetmeliği’nin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacı; tarımsal arazilerin toplulaştırılması ile tarla içi geliştirme hizmetlerine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi olarak açıkça düzenlenmiştir. Bu çerçevede toplulaştırma, teknik olduğu kadar hukukî sonuçlar doğuran bütüncül bir idari süreçtir.

Arazi toplulaştırması, isteğe bağlı veya re’sen yürütülebilir. İsteğe bağlı toplulaştırmada, proje alanındaki arazi maliklerinin hem sayı hem de yüzölçümü bakımından çoğunluğunun yazılı muvafakati aranır. Re’sen toplulaştırmada ise malik iradesi aranmaksızın, sulama projeleri, altyapı yatırımları, tarımsal verimliliğin artırılması ve bölgesel planlama gerekleri çerçevesinde kamu yararı esas alınır. Ancak her iki durumda da toplulaştırmanın hukuken başlatılabilmesi için zorunlu ortak eşik, Cumhurbaşkanı Kararıdır.
Yönetmelik’in 5/7. maddesi uyarınca, bu kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasıyla birlikte toplulaştırma işlemi kamu yararı kararı niteliği kazanır.

Arazi toplulaştırmasında asli ve merkezi yetkili idare Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü (DSİ)’dir. Yönetmelik’in 5. maddesi uyarınca DSİ; toplulaştırma projelerinin planlanması, teknik standartların belirlenmesi, uygulamanın yürütülmesi ile teknik gözetim ve denetim görevlerini üstlenir. Bununla birlikte 5/2, 5/3 ve 5/4. maddeler kapsamında; belediyeler, il özel idareleri, köy tüzel kişilikleri ve kooperatifler, DSİ’nin uygun görüşü ve teknik gözetimi altında “proje idaresi” sıfatıyla özel arazi toplulaştırması yapabilmektedir. Ancak aynı maddede sorumluluk rejimi açıkça ayrılmış; DSİ, kural olarak yalnızca bizzat yürüttüğü işlemlerden sorumlu olmakla birlikte, teknik onay ve gözetim yetkisi kapsamında sorumluluğunun doğup doğmadığı her somut olayda ayrıca değerlendirilmelidir.

Toplulaştırma, teknik içeriği bakımından yalnızca parsel birleştirmeden ibaret değildir. Tarla içi geliştirme hizmetleri kapsamında; tarla içi yol ve ulaşım sistemleri, sulama ve drenaj tesisleri, toprak ıslahı ve tesviye çalışmaları, arazi temizliği ile gerekli hâllerde yerleşim planlaması birlikte ele alınır. Amaç; arazilerin daha düşük maliyetle işletilebildiği, daha yüksek verim sağladığı ve daha az uyuşmazlık üreten bir düzene kavuşturulmasıdır.

Bu nedenle arazi toplulaştırmasının amacına ulaşabilmesi; derecelendirme, denklik, katılım payı, mülakat ile askı ve itiraz aşamalarının, mevzuata uygun, ölçülü ve denetlenebilir biçimde yürütülmesine bağlıdır. Bu ilkelerden sapılması hâlinde toplulaştırma, mülkiyeti işlevselleştiren bir kamu aracı olmaktan çıkarak hak kayıplarına yol açan bir idarî müdahaleye dönüşür.

ARAZİ TOPLULAŞTIRMASININ İPTALİ SEBEPLERİ

Toplulaştırma Sonucunda Maliklerin Üçüncü Kişilerle Hissedar Yapılması

Arazi toplulaştırması, verimli kullanım ve işletme bütünlüğünü sağlama amacına hizmet eden bir idari işlemdir. Bu amaçla bağdaşmayacak şekilde, malik iradesi ve mevcut hisse durumu gözetilmeden maliklerin üçüncü kişilerle hissedar hâle getirilmesi, mülkiyet ilişkisini karmaşıklaştırarak yeni uyuşmazlıklara yol açar ve toplulaştırmanın temel ilkelerine aykırılık oluşturur.

Nitekim Danıştay 4. Dairesi, 25.03.2025 tarihli ve E. 2023/10825, K. 2025/1977 sayılı kararında; toplulaştırma işlemi sırasında davacılara ait parselin üçüncü bir kişiyle hissedar yapılmasını hukuka aykırı bulmuş ve “toplulaştırma işlemi yapılırken davacıların parselinin 3. şahısla hissedar yapılmasının uygun olmadığı” gerekçesiyle işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varmıştır.

Sabit Tesis, Ağaç ve Yapı Unsurlarının Korunmaması İddiasının Araştırılmaması

Arazi toplulaştırması sürecinde, parsel üzerinde bulunan meyve ağaçları ve yapı gibi sabit tesislerin korunup korunmadığına ilişkin iddialar, somut tespit ve belgelere dayalı olarak incelenmek zorundadır. Bu unsurlar hakkında herhangi bir araştırma yapılmadan ve sabit tesis tutanağı düzenlenmeden hüküm kurulması, toplulaştırma işleminin denetlenmesini imkânsız hâle getirir.

Nitekim Danıştay 4. Dairesi, 03.03.2025 tarihli ve E. 2023/10703, K. 2025/1284 sayılı kararında; “meyve ağaçları ile evin tapu dışında bırakıldığı iddiasının bilirkişi raporunda karşılanmadığını” ve “dosyada sabit tesis tutanağının bulunmadığını” belirterek, eksik incelemeye dayalı değerlendirme ile verilen kararın hukuka uygun olmadığı sonucuna varmıştır.

Sabit Tesis Kavramının Dar Yorumlanması ve Teknik İnceleme Yapılmadan Sınır Dışında Bırakma

Arazi toplulaştırmasında sabit tesis kavramı dar yorumlanamaz; tarımsal faaliyete ekonomik ve işlevsel katkı sunan unsurların korunması esastır. Bu kapsamda, su kuyusu pompası, elektrik trafosu ve tel örgü gibi unsurların yeni tahsis edilen parsel sınırları dışında bırakılmasının teknik gerekçeleri somut biçimde ortaya konulmadan işlem tesis edilemez.

Danıştay 4. Dairesi, 24.02.2025 tarihli ve E. 2025/418, K. 2025/1074 sayılı kararında; sabit tesis tanımının “sınırlayıcı değil, örnekleyici” nitelikte olduğunu vurgulamış, söz konusu tesislerin parsel dışında bırakılma nedenlerinin tespit edilmediğini ve eksik incelemeye dayalı bilirkişi raporu esas alınarak verilen kararda hukuki isabet bulunmadığını belirtmiştir.

Yetişmiş Ağaçların Komşu Parselde Kalması İddiasının İncelenmemesi

Arazi toplulaştırması uygulamalarında, tahsis ve parsel kaydırmaları sonucunda yetişmiş ağaçların komşu parsellerde kaldığı iddiaları, fiilî kullanım ve ekonomik değer açısından özel bir önem taşır. Bu tür iddiaların yerinde teknik inceleme yapılmaksızın değerlendirme dışı bırakılması, toplulaştırma işleminin denetlenebilirliğini ortadan kaldırır.

Danıştay 4. Dairesi, 25.03.2025 tarihli ve E. 2023/12949, K. 2025/1978 sayılı kararında; “436 yetişmiş narenciye ağacının komşu parselde kaldığı” yönündeki iddiaya rağmen bilirkişi raporunda bu hususun değerlendirilmediğini belirtmiş ve eksik incelemeye dayalı bilirkişi raporu esas alınarak verilen kararda hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varmıştır.

Islah Gerektiren Tahsis Nedeniyle Fiilî Denklik Bozulması

Arazi toplulaştırmasında denklik, yalnızca katsayı ve yüzölçümü üzerinden değil; tahsis edilen taşınmazın fiilen tarımsal üretime elverişliliği dikkate alınarak değerlendirilmelidir. Mera vasfında olan veya tarımsal üretim için öncelikle ıslah edilmesi gereken bir alanın tahsis edilmesi, malikin önceki taşınmazına kıyasla daha fazla zaman, emek ve maliyet yüklenmesine yol açar ve fiilî denklik ilkesini zedeler.

Danıştay 4. Dairesi, 13.06.2024 tarihli ve E. 2023/13210, K. 2024/3961 sayılı kararında; “tahsis edilen yerin mera vasfında olduğu”, bu alanın “öncelikle ıslah edilerek tarımsal üretime uygun hale getirilmesi gerektiği” ve yapılan tahsisin “teknik ve hukuki gerekçelerinin ortaya konulamadığı” tespitlerine yer vererek, eşdeğerlik sağlanmış olsa dahi fiilî denklik bulunmadığı sonucuna ulaşmıştır.

Büyük Kesinti ve Yer Değişikliğinin Teknik Gerekçesinin Ortaya Konulamaması

Arazi toplulaştırmasında yapılan kesinti ve parsel kaydırmalarının, hesaplanabilir ve denetlenebilir teknik gerekçelere dayanması zorunludur. Özellikle alan azalması ile yer değişikliğinin birlikte gerçekleştiği durumlarda, bu sonuçların hangi teknik zorunluluktan kaynaklandığı açık biçimde ortaya konulmalıdır.

Danıştay 4. Dairesi, 28.04.2025 tarihli ve E. 2023/13684, K. 2025/2718 sayılı kararında; “yaklaşık 12 dönümlük bir kesintinin nasıl hesaplandığının ortaya konulamadığını” ve “parselin kısmen başka bir bölgeye taşınmasının teknik zorunluluğunun da ortaya konulamadığını” belirterek, bu yönleriyle toplulaştırma işleminde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varmıştır.

Fiilen Tek Parsel Olarak Kullanılan Taşınmazların Parçalı Şekilde Tahsis Edilmesi

Arazi toplulaştırmasının temel amacı, parçalı mülkiyet yapısını gidererek taşınmazların daha işlevsel ve verimli kullanılmasını sağlamaktır. Bu amaçla bağdaşmayacak şekilde, fiilen tek parsel gibi kullanılan taşınmazların yeniden iki ayrı parsel hâlinde planlanması, ancak somut ve zorunlu teknik gerekçelerle açıklanabilir.

Danıştay 4. Dairesi, 28.04.2025 tarihli ve E. 2023/13684, K. 2025/2718 sayılı kararında; taşınmazların “fiilen tek parsel olarak kullanılabilir halde iken … sınır komşusu olmayan iki ayrı parsel” şeklinde tahsis edildiğini, bu durumun “teknik bir zorunluluktan kaynaklanıp kaynaklanmadığının ortaya konulmadığını” belirterek, bu yönüyle toplulaştırma işleminde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varmıştır.

Yerinde Tahsis ve En Büyük Parsel Etrafında Toplama İddialarının Denetlenememesi

Arazi toplulaştırmasına ilişkin uyuşmazlıklarda, “yerinde tahsis” ve “en büyük parsel etrafında toplama” ilkelerinin uygulanıp uygulanmadığının denetlenebilmesi için, toplulaştırmaya giren tüm parsellerin ve hisselerin bütüncül biçimde ortaya konulması gerekir. Bu veriler sunulmadan yapılan değerlendirme, yargısal denetimi işlevsiz hâle getirir.

Danıştay 4. Dairesi, 21.05.2025 tarihli ve E. 2025/1577, K. 2025/3191 sayılı kararında; “davacıların murisinin hangi parsellerinin toplulaştırmaya girdiği hususunda bilgi ve belge sunulmadığından denetim yapılamadığını” ve “hangi hisselerinin hangi parselde birleştirildiğinin krokiler üzerinde gösterilerek açıklığa kavuşturulması gerektiğini” belirterek, eksik incelemeye dayalı değerlendirme ile verilen kararın hukuka uygun olmadığı sonucuna varmıştır.

DAVA SÜRECİ HAKKINDA

Askı–İtiraz Sürecinde Parselasyon Planının Dava Edilebilirliği

Parselasyon planlarına askı süresi içinde yapılan itirazlar, planın kesin ve icrai niteliğini kendiliğinden ortadan kaldırmaz. İtiraz edilmiş olması, planın davacı yönünden dava konusu edilemeyeceği anlamına gelmez.

Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi, 2. İdari Dava Dairesi’nin 29.12.2023 tarihli ve E. 2023/2810, K. 2023/3767 sayılı kararında; “bu itirazlar tek başına dava konusu parselasyon planlarını kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem olmaktan çıkarmamaktadır” ve “itirazlar kabul edilmediği sürece bu durum, planın kesin ve icrai niteliğini davacılar yönünden değiştirmediği gibi” tespitlerine yer vermiştir. Aynı kararda, dava açılabilmesi için askı sürecinin tamamlanmasının beklenmesine gerek bulunmadığı açıkça belirtilerek; “parselasyon planına karşı dava açılması için askılar sonucunda nihai halini almasının beklenmesine de gerek bulunmamaktadır” denilmiştir.

Öte yandan, yargısal denetimde esas olan, itirazlar sonucunda planın davacının talebi doğrultusunda değişip değişmediğinin ortaya konulmasıdır. Bu husus kararda; “planla ilgili nihai durum araştırılarak plana yapılan itirazlar sonucunda davacıların talebine uygun bir değişiklik yapılıp yapılmadığının saptanması” şeklinde ifade edilmiştir.

Ayrıca, işlem askı–itiraz aşamasında bulunsa dahi, mülkiyet hakkının özüne dokunma ihtimali varsa dava edilebilir nitelik kazanır. Kararda bu durum; “mülkiyet hakkının özüne dokunma olasılığı olan dava konusu işlemin bulunduğu aşama itibarıyla davacı açısından kesin ve idari davaya konu olabilecek nitelikte bir işlem olduğunun kabulü gerekmektedir” şeklinde vurgulanmıştır.

Bu nedenle, “henüz kesinleşmediği” gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddedilmesi hukuka aykırı olup, kararda açıkça “davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kararda hukuka uyarlık bulunmadığı” sonucuna varılmıştır.

Öğrenme Tarihi, Tebliğ Eksikliği ve Dava Açma Süresinin Başlangıcı

Arazi toplulaştırması işlemlerinde, parselasyon planı ve dağıtım cetvelinin ilgilisine tebliğ edilmesi veya yeni parselin yer teslim tutanağı ile muhatabına fiilen bildirilmesi, dava açma süresinin başlayabilmesi bakımından belirleyici öneme sahiptir. Mülkiyet hakkına doğrudan müdahale eden bu tür işlemlerde, ilgilinin işlemi tüm unsurlarıyla öğrendiği açıkça ortaya konulmadıkça, yapılan başvurular dava açma süresinin başlangıcına tek başına esas alınamaz.

İzmir Bölge İdare Mahkemesi, 7. İdari Dava Dairesi’nin 29.09.2020 tarihli ve E. 2020/1170, K. 2020/1031 sayılı kararında; “parselasyon planı ve dağıtım cetvelinin ya da tapuda tescil işlemi yapıldıktan sonra tescil işleminin muhatabına tebliğ edilmediğini”, “yeni parselin yer teslim tutanağı ile davacının bilgisine sunulmadığını” ve “davalı idare tarafından dava konusu toplulaştırma işleminin davacı tarafından tüm unsurlarıyla öğrenildiğinin açıkça ortaya konulamadığını” tespit etmiştir. Kararda ayrıca, yapılan başvurunun da “davacının işlemi tüm unsurlarıyla öğrendiğini kabule yeterli olmadığı” açıkça belirtilmiştir.

Bu nedenle, dava açma süresinin geçirildiği yönündeki yorumun, mahkemeye erişim hakkının özünü ihlal edeceği vurgulanmış; “davalı idarece yapılan bilgilendirmelerin yetersiz olduğu ve davacının bilgiye erişim hakkının tam anlamıyla sağlanmadığı” ifade edilerek, süre aşımı nedeniyle davanın reddine ilişkin idare mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Toplulaştırma Sürecinde Yargı Yolu Ayrımı ve Görevli Yargı

Arazi toplulaştırması işlemleri, mülkiyet hakkına doğrudan etki eden idari işlemler niteliği taşıdığından, bu işlemlerin her aşamasının idari yargı denetimine açık olması hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Ancak toplulaştırma işlemi tamamlanıp kesinleştikten sonra, idari işlemden bağımsız olarak tapu sicilinin hatalı tutulması veya kaydedilmesinden kaynaklanan uyuşmazlıklar adli yargının görev alanına girer.

Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü’nün 27.12.2021 tarihli ve E. 2021/535, K. 2021/670 sayılı kararında; Anayasa’nın 35. maddesi kapsamında mülkiyet hakkının “kullanma (usus), yararlanma (fructus) ve tasarrufta bulunma/yok etme (abusus)” yetkilerini içerdiği, toplulaştırma işleminin taşınmazların el değiştirmesi sonucunu doğurması nedeniyle mülkiyet hakkıyla “sıkı sıkıya ilişkili olduğu” açıkça vurgulanmıştır. Bu nedenle, “ilgililerin mülkiyetinde bulunan taşınmazları kullanamama sonucunu doğurma ihtimali olan toplulaştırma işlemlerinin her aşamasının idari yargı denetimine açık tutulması” gerektiği belirtilmiştir.

Buna karşılık kararda; toplulaştırma işlemi tamamlanıp kesinleştikten sonra, artık toplulaştırma işlemine yönelik olmayan ve “tapu sicilinin hatalı tutulması ya da kaydedilmesinden kaynaklanan tapu kaydının düzeltilmesine ilişkin uyuşmazlıkların” adli yargıda çözümlenmesi gerektiği ifade edilmiştir.