Giriş
Anayasa’nın 35. maddesi, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğunu, bu hakkın ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlanabileceğini hükme bağlar. Mülkiyet hakkına yapılacak sınırlamanın sadece kanuni düzenleme ile değil, aynı zamanda ölçülülük ilkesine uygun ve demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun olması da Anayasa Mahkemesi’nin yerleşik içtihatlarında sürekli vurgulanan bir unsurdur.
Anayasa’nın 46. maddesi ise, kamulaştırmayı mülkiyet hakkına yönelik özel bir müdahale türü olarak ele almakta; kamulaştırmanın “gerçek karşılığının peşin ödenmesi” şartını açıkça düzenlemektedir. Bu maddeye göre devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerde, özel mülkiyetteki taşınmazları, kanunda gösterilen usul ve esaslara uymak şartıyla kamulaştırabilirler. Dolayısıyla kamulaştırmanın meşruiyeti, üç temel sütuna dayanır: kamu yararı kararı, kanuni usule uygunluk ve gerçek karşılık.
Bununla birlikte, mülkiyet hakkına yapılan bu müdahalenin sadece “kamu yararı” etiketine sahip olmasının yeterli olmadığı, kamulaştırma amacının makul bir süre içinde gerçekleştirilmemesi hâlinde müdahalenin ölçüsüz ve keyfi hale gelebileceği kabul edilmektedir. İşte Kamulaştırma Kanunu m. 23’teki geri alma kurumu, tam da bu noktada, kamulaştırma yetkisini kullanan idarenin taşınmazı uzun süre atıl bırakmasını, projeleri sürüncemede bırakmasını veya taşınmazları spekülatif bir enstrümana dönüştürmesini engellemeye yönelik bir güvence niteliği taşır.
Kamulaştırılan Malın Geri Alınması Hakkının Amacı ve Mevzuattaki Yeri
Kamulaştırma Kanunu’nun 23. maddesinde düzenlenen geri alma hakkı, kamulaştırılan taşınmazın eski maliki veya mirasçıları lehine öngörülmüş, belli süre koşullarına bağlanmış, sıkı şekil şartları olan ve kullanımı oldukça zor bir haktır. Bu hak sayesinde, idarenin kamulaştırdığı taşınmazı kamulaştırma amacına uygun biçimde kullanmaması, taşınmazı yıllarca atıl bırakması veya ilk amaçtan kopuk şekilde değerlendirmesi hâlinde, mülkiyetin eski malike iadesi mümkün olmaktadır.
Bu hak, kamulaştırmanın bir “nihai mülkiyet devri” olduğu yönündeki algıyı da sınırlandırmakta; kamulaştırmanın adeta bir “şartlı mülkiyet devri” niteliği taşıdığını ortaya koymaktadır. Zira idare, kamulaştırmanın arkasındaki kamu yararı amacını makul bir sürede gerçekleştirmez ve kanunun öngördüğü şartlara uymazsa, taşınmaz üzerindeki mülkiyetini koruyamayacak; eski malik, belirli şartlar ve mali yükümlülükler altında tapunun kendisine iadesini talep edebilecektir.
Bu anlamda m. 23, mülkiyet hakkının sadece “kamulaştırma bedeli” ile değil, gerektiğinde “mülkiyetin iadesi” yolu ile de korunmasını sağlayan tamamlayıcı bir mekanizma olarak karşımıza çıkar. Bununla birlikte, bu mekanizmanın katı süre şartlarına bağlı olması, idarenin amaca uygun işlem yapıp yapmadığının tespitindeki güçlükler, geri ödenecek bedelin hesaplanmasında kanuni faize bağlı kalınması ve yargı yolu karmaşası gibi hususlar, uygulamada geri alma davasını son derece riskli ve teknik bir dava türüne dönüştürmektedir.
Geri Alma Hakkının Unsurları
Kamulaştırma Kanunu m. 23 uyarınca geri alma hakkının kullanılabilmesi için dört temel şartın birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir. Bu şartlardan birinin eksikliği, davanın esastan reddine yol açar. Bu dört şart, kamulaştırma bedelinin kesinleşmesi, bu tarihten itibaren beş yıllık sürenin geçmesi, beş yıllık süre içinde taşınmazın kamulaştırma amacına uygun kullanılmaması veya olduğu gibi bırakılması ve nihayet beş yılın bitiminden itibaren bir yıl içinde dava açılması olarak özetlenebilir.
İlk şart, kamulaştırma bedelinin kesinleşmesidir. Uzlaşmalı kamulaştırmalarda bu tarih, taraflar arasında imzalanan anlaşma tutanağının tarihi; m. 10 çerçevesinde açılan bedel tespiti ve tescil davalarında ise, tescil hükmünün kesinleştiği tarihtir. Bu tarih son derece kritik olup, hem beş yıllık bekleme süresinin hem de devamında işleyecek bir yıllık hak düşürücü sürenin başlangıç noktası olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla malik veya mirasçılarının, sadece kamulaştırma tarihini değil, bedelin hukuken hangi tarihte kesinleştiğini, kararın hangi tarihte kesinleşme şerhi aldığını, uzlaşma tutanağının hangi tarihte imzalandığını titizlikle tespit etmesi gerekmektedir.
İkinci şart, bedelin kesinleşmesinden itibaren beş yıllık bir sürenin geçmesidir. Kanun koyucu, idareye kamulaştırma amacını gerçekleştirmesi için bu beş yıllık dönemi tanımakta; bu süre dolmadan geri alma davası açılmasına imkan vermemektedir. Bu beş yıllık süre, idare açısından bir nevi “hazırlık ve uygulama süresi” olarak işlev görmekte; projelendirme, planlama, finansman temini, tahsis işlemleri, imar planı değişiklikleri gibi pek çok teknik ve idari faaliyetin yürütülebileceği geniş bir zaman dilimi sağlamaktadır.
Üçüncü şart, işte bu beş yıllık süre içinde idarenin kamulaştırma amacına uygun herhangi bir işlem yapmaması, taşınmazı amaca uygun projelere tahsis etmemesi veya taşınmazı fiilen de olduğu gibi bırakmasıdır. Burada “amacın gerçekleştirilmemesi” ve “taşınmazın olduğu gibi bırakılması” kavramları, Yargıtay içtihatları doğrultusunda oldukça geniş ve çoğu zaman malik aleyhine yorumlanan teknik kavramlardır. İdarenin en küçük idari veya hukuki tasarrufunun bile, amacın tamamen terk edilmediği yönünde değerlendirildiği; dolayısıyla geri alma şartının oluşmadığının kabul edildiği kararlar mevcuttur.
Dördüncü ve son şart ise, beş yıllık sürenin dolmasından itibaren bir yıl içinde geri alma davası açılmasıdır. Bu bir yıllık süre, hak düşürücü süre niteliğinde olup, uzatılması, durması veya kesilmesi mümkün değildir. Hâkim de bu süreyi re’sen gözetmekle yükümlüdür. Bu süre kaçırıldığı anda, geri alma hakkı, artık geri dönüşü olmayacak şekilde ortadan kalkar.
Yargıtay bu hususta; “2942 Sayılı Kanun'un 23. maddesi uyarınca kamulaştırılan taşınmazın geri alınabilmesi için kamulaştırma bedelinin kesinleşme tarihinden itibaren 5 yıl içinde kamulaştırmayı yapan idarece kamulaştırma ve devir amacına uygun hiçbir işlem ve tesisat yapılmamış olması ve kamu amacına yönelik hiçbir ihtiyaca tahsis edilmeyerek taşınmaz malın olduğu gibi bırakılması gerekir. Geri alma hakkının doğmasından itibaren 1 yıl içinde kullanılmayan hak düşer. Aynı amacın gerçekleşmesi için birden fazla taşınmaz birlikte kamulaştırıldığı takdirde bu taşınmazların durumunun bir bütün oluşturduğu kabul edilerek geri alma hakkının doğumu taşınmazların tümüne göre belirlenir. Davalı tarafından aynı kamulaştırma kapsamında birden fazla taşınmazın aynı amaçla kamulaştırıldığı anlaşıldığından, Mahkemece aynı kamulaştırma kapsamındaki diğer taşınmazlara ilişkin tüm kamulaştırma evrakları varsa açılan bedel artırım ya da kamulaştırma bedelinin tespiti ve tescil davalarına ilişkin kararlar getirtilip taşınmazların kamulaştırma bedellerinin kesinleşme tarihi ile taşınmazlarda davalı idarece kamulaştırma kararı sonrası çalışmaya başlanıp başlanmadığı hususları da araştırılarak sonucuna göre 1 ve 5 yıllık hak düşürücü sürelerin ne zaman başladığı ve geçip geçmediği hususlarının tespiti gerekirken eksik inceleme ile karar verilmesi bozmayı gerektirir.” (Yargıtay 5. Hukuk Dairesi 2023/2090 E. Ve 2023/11417 K.)
Hak Düşürücü Sürelerin Başlangıcı ve İşleyişi
Geri alma hakkı ile ilgili en problemli alanlardan biri, kuşkusuz hak düşürücü sürelerin başlangıç anının doğru saptanması ve bu sürelerin hatasız yönetilmesidir. Kamulaştırma bedelinin kesinleştiği tarih, bundan sonra işleyecek olan beş yıllık bekleme süresinin başlangıcını oluşturur. Beş yıllık sürenin sona erdiği günün ertesi ise, bir yıllık dava açma süresinin başlangıç tarihidir.
Uygulamada en büyük risklerden biri, malikin veya mirasçıların, idarenin beş yıl içinde yaptığı bazı idari veya hukuki işlemleri “önemsiz” veya “proje ile ilgisiz” görerek, geri alma şartlarının doğduğunu düşünmeleri; ancak mahkemenin veya Yargıtay’ın bu işlemleri, kamulaştırma amacına uygun bir hareket olarak kabul etmesidir. Örneğin, taşınmazın kiraya verilmesi, ilgili bir kurul veya bakanlıkla yapılan yazışmalar, projelendirmeye ilişkin hazırlık dosyaları, finansman sağlanmasına ilişkin protokoller, hatta bazı hâllerde taşınmaz üzerinde herhangi bir fiziki tesis bulunmamasına rağmen, idarenin ileride yapılacak proje için attığı bazı adımlar, amacın tamamen terk edilmediği yönünde yorumlanabilmektedir.
Bu durumda malik, beş yıllık sürenin dolduğunu ve idarenin hiçbir işlem yapmadığını zannederek hareket ettiğinde, aslında beş yıllık süre hiç dolmamış sayılmakta; dolayısıyla bir yıllık dava açma süresi de başlamamış olmaktadır. Tersi durumda ise malik, beş yıl dolduktan sonra dava açmakta, fakat idare, dosyaya sunduğu belgelerle bu beş yıllık süre içerisinde projeye ilişkin çeşitli işlemler yaptığını ispat etmekte ve sonuç olarak mahkeme, geri alma şartlarının oluşmadığı gerekçesiyle davayı reddetmektedir. Bu ikili yapı, malikin riskini son derece yükseltmektedir.
Birden Fazla Taşınmazın Birlikte Kamulaştırılması ve Bütünlük İlkesi
Kamulaştırma uygulamasında, özellikle büyük altyapı projeleri, ulaşım hatları, kentsel dönüşüm alanları, baraj ve enerji tesisleri, sağlık veya eğitim kampüsleri gibi projelerde, aynı kamu yararı amacına yönelik olarak birden fazla taşınmaz birlikte kamulaştırılmaktadır. Kamulaştırma Kanunu ve Yargıtay içtihatlarında bu tür durumlarda “bütünlük ilkesi” benimsenmiştir. Buna göre, aynı amaç için kamulaştırılan taşınmazlar bir bütün olarak değerlendirilmekte ve geri alma hakkına ilişkin sürelere de bu bütünlük açısından bakılmaktadır.
Bu yaklaşımın en önemli sonucu, beş yıllık sürenin başlangıcının, her parsel için ayrı ayrı değil, projenin tamamı açısından en son kamulaştırma bedelinin kesinleştiği tarih üzerinden belirlenmesidir.
Bu durum, erken kamulaştırılan parsellerin maliklerinin belirsizlik süresini uzatmakta; haftalar veya aylarla değil, yıllarla ifade edilen bir “bekleme rejimi” doğurmaktadır. Malikin sadece kendi parseline ilişkin kamulaştırma dosyasını değil, aynı proje kapsamında kamulaştırılan diğer parsellerin kamulaştırma süreçlerini ve kesinleşme tarihlerini de araştırması gerekmektedir. Uygulamada bu bilgiye ulaşmak, çoğu zaman sıradan bir malik açısından neredeyse imkânsız denecek derecede güç olabilmektedir.
Bu nedenle, bütünlük ilkesinin uygulandığı dosyalarda, geri alma davası açılmadan önce hem idare kayıtları hem kamulaştırma dosyaları hem de mümkünse ilgili imar planı ve proje dosyalarının ayrıntılı şekilde incelenmesi, dava süresinin kaçırılmaması kadar, henüz başlamamış bir süre zarfında aceleyle dava açılması riskini de azaltacaktır.
Geri Alma Davasının Hukuki Niteliği, Görevli ve Yetkili Mahkeme
Geri alma davası, mahiyeti itibariyle bir idari işlem iptali davası değil, mülkiyete ilişkin bir tapu iptal ve tescil davasıdır. Bu nedenle yargı yolu adli yargıdır ve görevli mahkeme Asliye Hukuk Mahkemesidir. Dava, taşınmazın tapu kaydının idare adına olan kısmının iptali ve eski malik veya mirasçıları adına yeniden tescili talebiyle açılır.
Yetki bakımından, taşınmazın bulunduğu yer mahkemesi kesin yetkilidir. Bu, hem tapu sicilinin taşınmazın bulunduğu yerde tutulması hem de taşınmazın bizzat keşfe elverişli olması ve yerinde inceleme yapılmasının zorunlu olabilmesi sebebiyle isabetli bir tercihtir.
Burada altı çizilmesi gereken en kritik noktalardan biri, kamulaştırma hukukunda yargı yollarının karmaşıklığıdır. Kamulaştırma kararının dayandığı kamu yararı kararının veya kamulaştırma işleminin iptali davaları idari yargıda, genellikle idare mahkemelerinde; bazı hâllerde Danıştay’da görülürken, kamulaştırma bedelinin tespiti ve tescili davaları ile geri alma davaları adli yargıda, Asliye Hukuk Mahkemelerinde görülmektedir. Bu ayrım uygulamada önemli hak kayıplarına yol açabilmektedir.
Malik bazen kamulaştırma işleminin hukuka aykırı olduğunu düşünerek veya süreleri kaçırmamak adına aceleyle idare mahkemesinde dava açmakta; ancak geri alma hakkına ilişkin m. 23 davasının adli yargıda açılması gerektiği gözden kaçırılmakta; idare mahkemesince yargı yolu yanlışlığı sebebiyle verilen ret kararı sırasında bir yıllık hak düşürücü süre dolabilmekte ve malik geri alma imkânını tamamen kaybedebilmektedir.
İdarenin Kamulaştırmadan Vazgeçmesi (KK m.21–22) ile Malik Lehine Geri Alma Hakkı (KK m.23) Arasındaki Fark
Kamulaştırma Kanunu’nda “vazgeçme” ve “geri alma” kavramları birbiriyle karıştırılmaya elverişli olmakla birlikte, m.21, m.22 ve m.23 hükümleri incelendiğinde bu kurumların hem işleyiş, hem taraf iradesi, hem de sonuçları bakımından tamamen farklı alanlara ait olduğu görülmektedir.
Birinci ayrım, kamulaştırmadan kim tarafından ve hangi sebeple dönüldüğü noktasındadır.
Kamulaştırma Kanunu m.21 kapsamında “kamulaştırmadan vazgeçme”, tamamen idarenin tek taraflı iradesiyle, kamulaştırma sürecinin her safhasında kullanılabilen bir yetkidir. İdare isterse kamulaştırmayı kısmen veya tamamen bırakabilir; dava devam ediyorsa dava giderleri ve maktu avukatlık ücreti idareye yükletilir. Bu süreçte malikin herhangi bir hakkı veya inisiyatifi bulunmaz.
Kamulaştırma Kanunu m.22 ise, kamulaştırmanın kesinleşmesinden sonra idarenin taşınmaza artık kamu yararı veya kamulaştırma amacına yönelik bir ihtiyacı kalmadığını tespit etmesi hâlinde devreye girer. Burada idare, eski maliki Tebligat Kanunu’na göre bilgilendirir ve malike, kamulaştırma bedelini (faiziyle birlikte) 3 ay içinde ödeyerek taşınmazı geri alma imkânı tanır. İade tebliğine rağmen geri alma kabul edilmezse, kanunun açık hükmü gereği m.23 kapsamında dava yoluyla geri alma hakkı da düşer.
Buna karşılık m.23, tamamen farklı bir mekanizmadır ve “idarenin başlattığı bir süreç” değildir. Malik lehine tanınmış bir hak niteliği taşır.
Bu maddeye göre, kamulaştırma bedelinin kesinleşmesinden itibaren 5 yıl içinde idare taşınmaz üzerinde kamulaştırma amacına uygun hiçbir işlem veya tesis yapmaz, kamu yararına yönelik bir ihtiyaca tahsis etmez ve taşınmazı olduğu gibi bırakırsa; malik bedeli kanuni faiziyle birlikte ödeyerek taşınmazı geri alma hakkını kullanabilir. Bu hak, doğduğu andan itibaren 1 yıl içinde dava açılmak suretiyle kullanılabilir; aksi hâlde kesin olarak düşer.
Sonuç
Sonuç olarak kamulaştırılan taşınmazın geri alınması hakkı, mülkiyet hakkını korumaya yönelik önemli bir hukukî mekanizma olmakla birlikte, Kamulaştırma Kanunu m. 23’te öngörülen dar süreler, ağır ispat yükü, Yargıtay’ın idare lehine geniş yorumları ve mali yükümlülüklerin ağırlığı nedeniyle uygulamada oldukça zor bir enstrüman olarak karşımıza çıkmaktadır.
Bu çerçevede, geri alma hakkını kullanmayı düşünen malikler ve mirasçılarının, kamulaştırma bedelinin hangi tarihte kesinleştiğini, aynı proje kapsamındaki diğer parsellerin süreçlerini, idarenin beş yıllık süre içinde yaptığı veya yapmadığı işlemleri, taşınmazın fiili kullanım durumunu ve projelerin hukuki akıbetini ayrıntılı şekilde araştırmaları; dava yolunu istisnasız şekilde Asliye Hukuk Mahkemesi olarak seçmeleri; taşınmazın kamu yararı amacına tahsis edilmediğini keşif ve bilirkişi raporlarıyla ispat etmeye hazırlıklı olmaları ve kamulaştırma bedeli ile kanuni faizinin iadesine ilişkin mali planlamayı önceden yapmaları gerekmektedir.
