Giriş: İmar Hukukunun Kamu Düzenii, Şehircilik ve Mülkiyet Hakkı Bağlamındaki Normatif Çerçevsi

İmar hukuku; kamu düzeni, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla sınırlandırılması ekseninde şekillenen, idare hukukunun en uyuşmazlıklı ve dinamik alanlarından birini teşkil etmektedir. Mevzuatın omurgasını oluşturan 3194 sayılı İmar Kanunu, mekânsal planlamadan parselasyon uygulamalarına, ruhsatlandırma süreçlerinden imar yaptırımlarına kadar idareye tek taraflı kamu gücü kullanma yetkisi tanımaktadır.

Bu yetkinin icrası sırasında mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasında kurulan dengenin meşruiyeti, idari yargı denetimi ve idare hukuku doktrininde süreklilik arz eden teorik ve pratik tartışmaların odak noktasını oluşturmaktadır. İmar uyuşmazlıkları, yargılama pratiğinde ağırlıklı olarak üç temel sacayağında toplanmaktadır: Düzenleyici işlem niteliğindeki imar planlarının iptali, uygulama işlemi niteliğindeki parselasyon işlemleri ve cezaî/idari yaptırım niteliğindeki yıkım ile idari para cezası kararları.

İmar Planlarının İptali Davalarında Askı İlanı, Dava Açma Süresi ve Sübjektif Dava Ehliyeti (Menfaat İhlali)

İmar planları; mekânın fiziki gelişimini, fonksiyon dağılımını ve yapılaşma koşullarını belirleyen, genel, soyut, objektif ve düzenleyici idari işlemlerdir. 3194 sayılı İmar Kanunu m. 8/b uyarınca onaylanan nazım ve uygulama imar planları bir ay süreyle ilan edilerek askıya çıkarılmakta ve bu askı süresi içinde ilgililerince itiraz edilebilmektedir. İdari dava açma süresinin başlangıcı, itirazın bu süreye etkisi ve planların doğrudan dava konusu edilmesindeki süre rejimi, hem yargısal içtihatta hem de doktrinde yoğun tartışmalara konu olmuştur.

Doktrinde bir kısım görüş, düzenleyici işlemlerin doğası gereği hem ilan süresi içinde doğrudan hem de planın mülkiyet hakkını somutlaştıran bir uygulama işlemine (ruhsat reddi, parselasyon veya kamulaştırma gibi) dayanak teşkil ettiği her aşamada bu uygulama işlemiyle birlikte süresiz olarak dava konusu edilebilmesi gerektiğini savunmaktadır. Buna karşılık yargısal içtihatta, askı süresi içinde itiraz edilmeyen veya askı süresi sonundan itibaren doğrudan genel dava açma süresi içinde dava açılmayan hallerde, salt plan değişikliği talebiyle idareye başvurulmasının kaçırılmış dava açma süresini ihya etmeyeceği ilkesi katı biçimde uygulanmaktadır.

Nitekim Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu, E. 2023/925, K. 2024/1317, T. 2024-06-06 sayılı kararında (Danıştay İDDK Kararı) bu ilkeyi şu şekilde açıkça ortaya koymuştur:

"İmar ve çevre düzeni planları; 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 4. fıkrasında belirtilen “ilanı gereken düzenleyici işlemlerden” olup, aynı madde gereğince dava açma süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar... Sonuç olarak, 3194 sayılı Kanun'un 8. maddesi ve 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile üst makamlara başvurmayı düzenleyen 11. maddesi hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; imar ve çevre düzeni planlarına karşı, bir aylık askı süresi içerisinde 3194 sayılı Kanun'un 8/b maddesi kapsamında başvuruda bulunulması ve idari dava açma süresinin başlangıç tarihi olan ilan-askı süresinin son gününü izleyen günden itibaren 60 gün... içerisinde bu başvuruya cevap verilmeyerek isteğin reddedilmiş sayılması halinde... idari dava açılabileceği; imar ve çevre düzeni planlarına askı süresi içinde bir itirazda bulunulmamış ise davanın, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca, imar planının ilan-askı süresinin son gününü izleyen günden itibaren 60 gün içinde açılması gerekmektedir. Öte yandan, bu süreler geçirildikten sonra yapılacak başvuruların ise, dava açma süresini ihya etmeyeceği açıktır."

Anılan kararda ele alınan diğer önemli teorik uyuşmazlık ise çevre ve doğa koruma derneklerinin plan iptali davalarındaki ehliyet sınırıdır. Doktrinde, çevre hakkı ve sağlıklı bir çevrede yaşama hakkının kamusal niteliği gözetilerek tüzüğünde çevre koruma amacı bulunan sivil toplum kuruluşlarının doğrudan iptal davası açma ehliyetinin (menfaat ihlali koşulunun) geniş yorumlanması gerektiği ağırlıklı olarak kabul edilmektedir. İlgili Danıştay kararında da derneklerin planların doğrudan iptali davalarında sübjektif ve objektif dava açma ehliyetlerinin bulunduğu teyit edilmiş; ancak mülkiyet sahibi olunmayan bir taşınmaza ilişkin plan kararlarının değiştirilmesi talebiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) m. 10 kapsamında yapılan başvurunun reddine karşı açılan davalarda taşınmaz maliki olunmaması nedeniyle kişisel ve meşru menfaat bağının kurulamayacağına hükmedilmiştir.

Ruhsatsız ve Ruhsata Aykırı Yapılarda Yıkım ve İdari Para Cezaları: 3194 Sayılı Kanun Madde 32 ve 42 Rejimi

İmar düzeninin ve can güvenliğinin temininde idarenin başvurduğu en ağır kolluk yaptırımları, ruhsatsız veya ruhsatına aykırı yapılar hakkında tesis edilen yıkım kararları ile idari para cezalarıdır. 3194 sayılı İmar Kanunu m. 32, ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapılaşmanın tespiti üzerine yapının derhal mühürlenerek yapı tatil zaptı düzenlenmesini, bu zaptın yapı yerine asılmasıyla tebligatın tamamlanmış sayılacağını ve yapı sahibine en çok bir ay süre tanınacağını düzenlemektedir. Bir aylık yasal süre içinde ruhsata aykırılık giderilmez veya ruhsat alınmazsa, belediye encümeni veya il idare kurulu kararıyla yıkım kararı verilmektedir.

Aynı eylemin mali yaptırımı ise 3194 sayılı İmar Kanunu m. 42 çerçevesinde yürütülmektedir. Maddede yer alan sistem; yapının sınıfı ve grubuna göre metrekare başına belirlenen temel para cezası, bu temel cezaya uygulanan kanuni artırım oranları (ruhsatsızlık, kamu alanında kalma, can ve mal emniyetini tehdit etme gibi bentler) ve 7226 sayılı Kanun ile eklenen arsa/arazi emlak vergisi birim değerine dayalı ilave ceza mekanizmasından oluşmaktadır.

Doktrinde yapı tatil zaptının hukuki niteliği hususunda önemli bir tartışma mevcuttur. Bir kısım yazarlar yapı tatil zaptını icrai nitelikte nihai bir idari işlem sayarken, diğer bir görüş bunu yıkım ve para cezası süreçlerinin hazırlık işlemi olarak nitelemektedir. Yargısal içtihatta ise yapı tatil zaptı, yapıyı mühürleyerek inşaat faaliyetini durdurması ve tapu siciline şerh düşülmesine dayanak oluşturması yönüyle tek başına kesin ve icrai bir işlem kabul edilmekte; ancak encümence tesis edilecek yıkım ve para cezası işlemlerinin de vazgeçilmez bir geçerlilik koşulu sayılmaktadır.

Danıştay 6. Daire, E. 2021/5037, K. 2022/11703, T. 2022-12-20 sayılı kararında (Danıştay 6. Daire Kararı), yapı tatil tutanağının kurucu unsurlarını ve yaptırımlara temel teşkil etme şartını şu şekilde içtihat etmiştir:

"Ruhsat alınmadan veya ruhsat ve eklerine aykırı yapılan yapıların tespitine ilişkin olarak düzenlenecek yapı tatil tutanağında, aykırılıkların ölçülerinin belirtilerek yapının o anki durumunun tespit edilmesi, ruhsatsız veya ruhsata aykırı inşaatın mühürlenerek durdurulması ve yapı tatil tutanağının yapı yerine asılmak suretiyle yapı sahibine tebliğ edilmesi gerekmektedir. Ruhsatsız ya da ruhsat ve eklerine aykırı yapı hakkında kanunda öngörülen yıkım ve para cezasına yönelik yaptırımların uygulanabilmesi, ihtilaf konusu imalatın ilgili fen elemanları tarafından açık ve tereddüte yer bırakmayacak şekilde saptanarak usule uygun şekilde düzenlenecek bir tutanağa bağlanması ile mümkündür."

Aynı kararda, yapının idari yaptırım veya özelleştirme öncesi kamu mülkiyeti döneminde inşa edildiği yönündeki savunmalarda, yapım tarihine ilişkin ispat yükünün yapının yapım tarihini ileri süren ilgilide bulunduğu açıkça vurgulanmıştır.

Doktrinde ayrıca, 3194 sayılı İmar Kanunu m. 42/2-c bentlerinde düzenlenen artırım oranlarının kümülatif uygulanmasının ölçülülük ilkesi ve ceza hukukunun cezada orantılılık prensipleriyle bağdaşıp bağdaşmadığı tartışılmaktadır. Aynı eylem sebebiyle hem ruhsatsızlık (%180 artırım), hem uygulama imar planı alanı (%20 artırım), hem kullanım durumu (%20 artırım) hem de emlak vergisi asgari birim değeri eklemesi (m. 42/2-ç) tatbik edildiğinde ortaya çıkan fahiş meblağların mülkiyet hakkını ihlal edici ağırlığa ulaştığı ileri sürülmektedir. Bununla birlikte, kanunun amir lafzı karşısında idari yargı mercileri, yapı tatil tutanağındaki teknik tespitlerin doğruluğu halinde kanuni oranların eksiksiz uygulanmasını zorunlu görmektedir.

Arsa ve Arazi Düzenlemesi (Parselasyon) ile Düzenleme Ortaklık Payı (DOP) ve Kamu Ortaklık Payı (KOP) Rejimi

3194 sayılı İmar Kanunu m. 18 uyarınca gerçekleştirilen arsa ve arazi düzenlemesi (parselasyon), kadastral mülkiyet dokusunu imar planına uygun imar parsellerine dönüştüren ve kamu hizmet alanlarını kamulaştırma külfetine girmeden temin eden en kapsamlı idari uygulamadır. Bu müessesenin merkezinde Düzenleme Ortaklık Payı (DOP) kavramı yer almaktadır. Düzenlemeye tabi tutulan gayrimenkullerin değer artışı karşılığında kanuni tavan oranını aşmamak kaydıyla bedelsiz olarak kamuya terk edilen bu pay, mevzuatta tahdidi olarak sayılan umumi ve kamusal hizmet alanlarının karşılanmasında kullanılabilmektedir.

Doktrindeki temel tartışmalardan biri, DOP ile karşılanabilecek kamu hizmet alanlarının kapsamı ve DOP oranının yetersiz kalması halinde başvurulan Kamu Ortaklık Payı (KOP) uygulamalarının hukuki meşruiyetidir. KOP, idare hukuku öğretisinde kanuni dayanağı zayıf, mülkiyeti kamu kurumlarıyla hisseli hale getirerek tasarruf yetkisini kısıtlayıcı bir enstrüman olarak eleştirilmektedir. Kanun koyucu, zaman içinde okul, sağlık tesisi, ibadet yeri gibi donatı alanlarını DOP kapsamına alarak KOP ihtiyacını en aza indirmeyi amaçlamıştır.

Danıştay 6. Daire, E. 2024/4536, K. 2025/5765, T. 2025-11-13 sayılı kararında (Danıştay 6. Daire Parselasyon Kararı), DOP ve KOP ayrımına riayet edilmemesinin ve oran hesaplarındaki hataların parselasyon işlemini doğrudan sakatlayacağını açıkça karara bağlamıştır:

"Milli Eğitim Bakanlığına bağlı İlk ve Ortaöğretim alanlarının (İlkokul, ortaokul, lise alanları) düzenleme ortaklık payından (DOP) karşılanması gerekmekte iken, uyuşmazlık konusu olayda dava konusu parselasyon işleminde düzenleme sahası içerisinde bulunan... parselin 1/1000 ölçekli uygulama imar planında Lise Alanı olarak belirlenmesine ve bu alanın düzenleme ortaklık payından (DOP) karşılanması gerekmesine rağmen anılan alanın kamu ortaklık payından (KOP) karşılandığı, bu nedenle dava konusu parselasyonda belirlenen Kamu Ortaklı Payı Oranı (KOPO) ile Düzenleme Ortaklık Payı Oranının (DOPO) hatalı olarak hesaplandığı görüldüğünden dava konusu parselasyon işleminde bu yönüyle de hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır."

Parselasyon uyuşmazlıklarında doktrin ve yargı kararlarında titizlikle denetlenen bir diğer husus, düzenleme sınırının geçirilmesinde idarenin sahip olduğu takdir yetkisinin sınırlarıdır. İdarenin düzenleme sınırını umumi hizmet alanlarını dışarıda bırakacak ya da belirli parsellere ayrıcalıklı avantaj sağlayacak şekilde keyfi belirlemesi, eşitlik ve kamu yararı ilkelerine aykırılık teşkil etmektedir. İdari yargı denetiminde; düzenleme sahasının imar adasından küçük olamayacağı, kamusal donatıların parselasyon havuzuna adil dağıtılması ve tahsisin mümkün olduğunca malikin eski taşınmazının bulunduğu yerden veya en yakınından yapılması ilkeleri vazgeçilmez şartlar olarak aranmaktadır.

Sonuç ve Değerlendirme

İmar hukuku uyuşmazlıklarında idari yargı denetimi; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları ile süre ve ölçülülük ilkelerine sıkı sıkıya bağlı kalınarak yürütülmektedir. Gerek düzenleyici işlem niteliğindeki imar planlarının iptalinde dava açma sürelerinin kesinliği ve menfaat bağının sınırları, gerek yapı tatil tutanaklarının fen elemanlarınca somut tespitine dayanan yaptırım mekanizması, gerekse parselasyon işlemlerinde DOP/KOP dengesinin gözetilmesi, mülkiyet hakkının Anayasa ile teminat altına alınan özünün korunması ile kentleşmenin kamu yararına uygun yürütülmesi arasındaki adil dengenin yegâne güvencesini teşkil etmektedir.