GİRİŞ

Günümüzde kolluk faaliyetleri yalnızca polislik hizmetleriyle sınırlı değildir. Kamu düzenini korumak amacıyla, polisin yanı sıra birçok kolluk birimi görev yapmaktadır. Gıda mevzuatının uygulanması ve denetimi (gıda kolluk faaliyeti), özel bir kolluk faaliyetidir. Bu faaliyetin amacı, insanların beslenmek için ihtiyaç duyduğu gıdaların güvenliğini sağlamaktır. Gıda, insanlar için vazgeçilmez ve temel bir ihtiyaçtır. Teknolojik gelişmeler gıda sektörünü derinden etkilemiş ve gıda güvenliğine ilişkin yeni endişeler doğurmuştur. endüstriyel gıda üretimi, genetiği değiştirilmiş organizmalar (GDO), yeni katkı maddeleri, uzun raf ömrü sağlayan kimyasallar ve karmaşık tedarik zincirleri gıda güvenliğini daha riskli bir hale getirmiştir. Kamu düzeni, insanların güvenlik ve huzur içinde yaşamasını gerektirdiğinden dolayı gıda güvenliğinin sağlanması da kamu düzeninin bir unsuru haline gelmiştir.

Türkiye'de gıda güvenliğini sağlamaya yönelik denetim ve uygulama faaliyetleri, Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından yürütülmektedir. Söz konusu faaliyetler, 2010 yılında yürürlüğe giren 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu (kısaca Gıda Kanunu) ile düzenlenmiştir. Gıda Kanunu, Avrupa Birliği mevzuatına uyum sağlamak amacıyla çıkarılmıştır.

GIDANIN "GÜVENLİ" OLARAK BELİRLENMESİ

Gıda mevzuatının uygulanması, teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren bir faaliyettir. Gıda mevzuatının uygulanması süreci; başta gıda mühendisliği bilimi olmak üzere, teknik ve özel bilgiye ihtiyaç duyar. Bu nedenle, gıda mevzuatının uygulanmasına ilişkin temel kavramlar, faaliyet alanına özgüdür.

Gıda mevzuatının uygulanmasındaki en temel kavram "gıda"dır. İnsanların yaşamlarını sürdürebilmeleri için beslenmeleri gerekir ve gıda, beslenme amacıyla kullanılır. Gıda; insanlar tarafından yenilen,

içilen veya yenilmesi ya da içilmesi beklenen; işlenmiş, kısmen işlenmiş veya işlenmemiş ürünleri ifade eder(madde 3).

Gıda güvenliğinin temelini, gıdanın insan sağlığına zarar verme riski oluşturur. Gıda güvenliğine ilişkin endişeler yeni bir olgu değildir. Güvenli olmayan gıda ve suların neden olduğu ishal hastalıkları yüzünden her yıl binlerce insanın hayatını kaybettiği belirtilmektedir. Güvenli gıda; insan sağlığı açısından fiziksel, kimyasal veya biyolojik bir tehlike oluşturmayan, tüketime hazır olan ve mevzuata uygunluk gösteren gıdadır (madde 21).

Güvenli gıdanın belirlenmesinde belirli kriterler dikkate alınır. Gıdanın güvenli olup olmadığının tespitinde; üretim aşamaları, etiket bilgileri ve sağlık uyarıları ile insanların günlük normal kullanım koşulları göz önünde bulundurulur. Gıdanın insan sağlığına zararlı olup olmadığının belirlenmesinde; tüketicinin sağlığı üzerindeki olası ani, kısa veya uzun vadeli etkilerin yanı sıra; gelecek nesiller üzerindeki etkiler, olası kümülatif toksik etkiler ve belirli tüketici gruplarının özel sağlık hassasiyetleri de dikkate alınır (madde 21).

Güvenli gıda, Türk Gıda Kodeksi'ne uygun olmak zorundadır. Gıda kodeksinde; gıda, katkı maddeleri, numune alma, ambalajlama, etiketleme, taşıma, depolama esasları ve analiz yöntemlerine ilişkin asgari teknik ve hijyenik kriterleri düzenleyen hükümler yer almaktadır. Gıda kodeksi, Bakanlığın Ulusal Gıda Kodeksi Komisyonu tarafından hazırlanır. Bakanlık, gıda kodeksini hazırlarken ilgili kurum ve kuruluşlarla iş birliği yapabilir(madde 23). Gıda kodeksine aykırı gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerin üretimi ve piyasaya arzı yasaktır (madde 21). Güvenli gıda, gıda kodeksindeki hijyen koşullarına uygun olmalıdır. Hijyen; gıdanın insan tüketimine uygunluğunu sağlamak amacıyla gıda zincirinin tüm aşamalarında alınması gereken her türlü önlemdir (madde 3).

Tağşiş ve taklit, gıda güvenliğini ihlal eder. Taklit ve tağşiş gibi eylemler, özellikle gıda piyasasında talebin arttığı dönemlerde görülmektedir. Tağşiş; gıdaya temel özelliğini veren unsurların ve besin değerlerinin tamamının veya bir kısmının uzaklaştırılması ya da mevzuata aykırı olarak miktarlarının değiştirilmesidir. Bir diğer tağşiş türü ise, ilgili madde yerine aynı değere sahip olmayan başka bir maddenin, sanki o maddeymiş gibi eklenmesidir. Öte yandan taklit; gıdanın şekil, bileşim ve nitelikler bakımından yapısında bulunmayan özelliklere sahipmiş gibi veya başka bir ürünle aynıymış gibi sunulmasıdır (madde 3). Gıdada taklit ve tağşiş yasaktır. Taklit edilen ve tağşişe uğrayan ürün işlenemez veya piyasaya arz edilemez(madde 24). Gıda mevzuatının uygulanmasından sorumlu olanların, insanların güvenli gıda ile beslenmesini sağlama konusunda büyük bir sorumluluğu vardır.

GIDA KOLLUĞUNUN TEŞKİLATLANMASI

Kolluk faaliyetleri kamu düzenini korur ve kamu düzenini bozan olaylara müdahale eder. Toplumsal yaşamdaki huzur ve düzen, kamu düzenini oluşturur. Kamu düzeninin kapsamı giderek genişlemekte ve zenginleşmektedir. Geçmişte kolluk denildiğinde genellikle akla polis gelse de, günümüzde kentleşme, çevrenin korunması, iklim değişikliğiyle mücadele ve afetlere hazırlık gibi pek çok faaliyet de kolluk faaliyeti kapsamında yürütülmektedir. Kamu düzeninin sürdürülebilmesi için gıdanın sağlık açısından güvenli olması gerekir. Tarih boyunca devletler, insanların güvenli kaynaklardan beslenmesini sağlamak amacıyla çeşitli önlemler almışlardır. Gıda mevzuatı uygulama ve denetimi; insan sağlığını korumak ve gıda güvenliğini sağlamak amacıyla yürütülen teftiş, soruşturma, kontrol, izleme ve yaptırım faaliyetlerinin bütününü ifade eder.

Özel kolluk birimleri, yalnızca belirli türdeki faaliyetler için yetkilendirilmiş ve görevlendirilmiştir. Gıda güvenliği teknik bilgi ve uzmanlık gerektirdiğinden, gıda mevzuatı uygulama ve denetimi özel bir kolluk faaliyetidir.

Türkiye'de gıda güvenliğinin sağlanmasından Tarım ve Orman Bakanlığı sorumludur. Gıda üretim aşamaları birbiriyle bağlantılı olduğundan, gıda güvenliğine ilişkin yetkiler tek bir kurumda toplanmıştır. Bakanlık, merkez ve taşra birimlerinden oluşur. Merkez teşkilatı Türkiye'nin başkenti Ankara'da yer almaktadır. Taşra teşkilatı ise ülkenin 81 ilinde faaliyet göstermektedir. Bakanlık, uluslararası Codex Alimentarius Komisyonu (madde 23) nezdindeki temas noktasıdır. Gıda mevzuatı uygulama ve denetiminden sorumlu kurum olarak Bakanlık; gıda kodeksinin hazırlanması (madde 23), hijyen koşullarının belirlenmesi (madde 29), yeni gıdalara ilişkin düzenlemelerin yapılması (madde 21), risk durumunda gerekli önlemlerin alınması (madde 25) ve resmi kontrol faaliyetlerinin yürütülmesi (madde 31) işlemlerinden sorumludur.

Tüketiciler, ilgili birimleri arayarak gıda mevzuatı uygulama ve denetim süreçlerine katkıda bulunabilirler. Tüketiciler, gıda güvenliği ile ilgili bildirim ve şikayetlerini 2009 yılından bu yana "174 Gıda Hattı" Çağrı Merkezi'ne iletebilmektedir.

Gıda ile ilgili faaliyetlerde bulunan işletmeler, Bakanlıktan (madde 30) izin almak zorundadır. Gıda işletmeleri, gıda güvenliğini sağlamaktan da sorumludur. Gıda işletmeleri, gıda mevzuatına uymak zorundadır. Gıda işletmeleri; ürünlerinin güvenilir veya güvenli olmadığını değerlendirmeleri halinde, ürünlerini geri toplamak ve durumu Bakanlığa bildirmekle yükümlüdür. Gıda işletmecisi ayrıca, geri toplama işleminin gerekçesi hakkında tüketiciyi bilgilendirmelidir. Gıda işletmeleri; gıda faaliyetlerine ilişkin kayıtları güncel tutmalı ve resmi kontroller sırasında bunları Bakanlığa sunmalıdır. İşletme türüne bağlı olarak, gıda işletmeleri ilgili alanda lisans derecesine sahip en az bir personeli istihdam etmek zorundadır (madde 22). İnsan sağlığına yönelik ciddi bir riskin söz konusu olması durumunda, gıda işletmeleri ve diğer ilgili taraflar Bakanlığın aldığı tedbirlere uymak zorundadır (madde 25).

GIDA KOLLUĞUNUN YETKİLERİ

Gıda güvenliğinin sağlanması uzun ve karmaşık bir süreçtir. Gıda güvenliği; ilk üreticiden son satıcıya kadar, insan sağlığına zararsız gıdaların üretimini sağlamak amacıyla üretimin her aşamasındaki kurallara uyulması ve bunların denetlenmesi sürecidir. Gıda güvenliğini sağlamak amacıyla yapılan denetimler "resmi kontroller" olarak adlandırılır. Resmi kontrolleri kontrol görevlisi gerçekleştirir.

Kontrol görevlisi, Bakanlık personeli veya yetkilendirilmiş kişiler olabilir. Kontrol görevlisi, kontrol amacıyla herhangi bir yere dilediği zaman girme ve kontrol sırasında gıda işletmecilerinden herhangi bir bedel ödemeksizin numune talep etme yetkisine sahiptir. Kontrol görevlisi; her türlü etkiden ve çıkar çatışmasından uzak, tarafsız, nesnel ve bağımsız bir şekilde karar vermek zorundadır (madde 31).

Resmi kontrollere ilişkin numune analizleri, Bakanlık laboratuvarlarında veya Bakanlıkça onaylanmış diğer laboratuvarlarda gerçekleştirilir (madde 33). İlgililer, resmi kontrol ve denetim sonuçlarına karşı, bildirim tarihinden itibaren yedi gün içinde Bakanlığa itiraz etme hakkına sahiptir (madde 31).

Gıda mevzuatını uygulayan birimler, gıda güvenliğini tehlikeye atan veya ihlal eden bir durum tespit ettiklerinde müdahale etmek zorundadır. Bu birimlerin müdahaleleri, Gıda Kanunu ile tanınan yetkilere dayanır. Gıda mevzuatı uygulayıcıları, olayın koşullarına göre hangi yetkileri kullanacaklarına karar verme konusunda takdir yetkisine sahiptir. Gıda mevzuatının uygulanmasında, gıda güvenliğini tehlikeye atan bir olaya müdahale etmek önleyici yetki; gıda güvenliğini ihlal eden bir olaya müdahale etmek ise adli yetki kapsamındadır.

• Gıda Maddelerinin Kısıtlanması ve Yasaklanması: Bakanlık, insan sağlığını dikkate alarak, belirli madde ve ürünlerin gıda olarak veya gıda üretiminde kullanılmasını kısıtlayabilir, yasaklayabilir ya da kullanımlarını belirli ilkelere bağlayabilir (madde 21).

• İthalat ve İhracat Koşullarının Belirlenmesi: Bakanlık, gıdaya ilişkin ithalat ve ihracat koşullarını belirleme yetkisine sahiptir (madde 34). Ancak, ikili veya çok taraflı uluslararası anlaşmaların varlığı durumunda, ithalat ve ihracatta ilgili anlaşma hükümleri uygulanır.

• Onay Verme: Bakanlık, piyasaya arz öncesinde onay verme konusunda yetkilidir. Ürün sahibi, onay için Bakanlıkça talep edilen bilgi ve belgeleri sunmak zorundadır. Bu ürünlerin onaysız olarak üretilmesi, ithal edilmesi ve piyasaya arz edilmesi yasaktır (madde 22).

• İthalat, İhracat ve Piyasaya Arzın Kısıtlanması ve Yasaklanması: Bakanlık; resmi kontroller sonucunda mevzuat gerekliliklerini karşılamadığı ve insan sağlığı açısından tehlike oluşturduğu tespit edilen gıdaların piyasaya arzını, nakliyesini, girişini ve çıkışını kısıtlayabilir veya yasaklayabilir (madde 32). Gıda, Bakanlıkça belirlenen koşullara uygun olsa dahi, güvenli olmadığına dair yeterli şüphe bulunması halinde Bakanlık, söz konusu gıdanın piyasaya arzını kısıtlayabilir veya piyasaya arz edilmiş olan gıdanın geri çağrılmasını sağlayabilir (madde 21).

• Satışın Durdurulması ve Piyasadan Geri Çekilme: Bakanlık; resmi kontroller sonucunda mevzuat gerekliliklerini karşılamadığı ve insan sağlığı açısından tehlike oluşturduğu tespit edilen gıdaların satışını durdurabilir ve bunların sahibi veya işletmecisi tarafından piyasadan toplatılmasını talep edebilir (madde 32).

• Eksikliğin Giderilmesi: Mevzuat açısından düzeltilebilir bir eksiklik tespit edildiğinde, gıdanın insan sağlığı açısından herhangi bir tehlike oluşturmaması kaydıyla, mevzuata uygun hale getirilmeleri şartıyla ürünlerin piyasaya arzına izin verilebilir (madde 32).

• Diğer Amaçlarla Değerlendirme: Bakanlık, resmi kontrol sonucunda mevzuat gerekliliklerini karşılamadığı ve insan sağlığı açısından tehlike oluşturduğu tespit edilen gıdanın, Bakanlık ve diğer ilgili kurumların gözetimi altında değerlendirilmesine izin verebilir (madde 32).

• İmha: Bakanlık, resmi kontrol sonucunda mevzuat gerekliliklerini karşılamadığı ve insan sağlığı açısından tehlike oluşturduğu tespit edilen gıdayı imha edebilir (madde 32).

• Suç Bildirimi: Bakanlık, gıda güvenliği ile ilgili bir suç tespit ettiğinde, durumu savcılığa bildirmekle yükümlüdür.

YAPTIRIMLAR VE YARGI YOLU

Yaptırım, hukuk kurallarının ihlaline karşı verilen hukuki tepkidir. Gıda güvenliğini sağlamak amacıyla, yasal düzenlemeleri ihlal edenlere yönelik adli ve idari yaptırımlar öngörülmüştür. Adli yaptırımlara, ceza soruşturması sonucunda ceza mahkemeleri tarafından karar verilir. Adli yaptırımların uygulanmasını gerektiren durumlarda, gıda mevzuatını uygulama görevini yürütenlerin en önemli sorumluluğu, suçu bildirmek ve delilleri savcılığa sunmaktır. Gıda mevzuatının uygulanmasından sorumlu il müdürleri ve kontrol görevlileri, denetimler sırasında karşılaştıkları durumlarda idari yaptırım uygulama yetkisine sahiptir (madde 42).

Adli yaptırım gerektiren fiiller şunlardır:

• Kişilerin hayatını ve sağlığını tehlikeye sokacak gıdalar, masrafları sorumlusuna ait olmak üzere piyasadan toplatılır ve mülkiyeti kamuya geçirilerek imha edilir. Bu gıdaları üreten, ithal eden, kendi adı veya ticari unvanı altında piyasaya arz eden gıda işletmecilerine bir yıldan beş yıla kadar hapis ve bin günden beş bin güne kadar adli para cezası verilir. Fiilin üç yıl içinde tekrarlanması durumunda ayrıca, gıdayı üreten, ithal eden, kendi adı veya ticari unvanı altında piyasaya arz eden gıda işletmecisi beş yıldan on yıla kadar gıda sektörü faaliyetinden men edilir (madde 40).

İdari yaptırım gerektiren fiiller şunlardır:

• Bakanlık tarafından yeni gıdalara ilişkin belirlenen düzenlemeleri ihlal edenlere idari para cezası uygulanır (madde 40).

• Gıda kodeksine aykırı olarak gıda ile gıda maddeleri ve malzemeleri üretenlere ve bunları piyasaya arz edenlere idari para cezası uygulanır (madde 40).

• Bakanlık tarafından belirlenen kısıtlamaları veya yasakları ihlal edenlere idari para cezası uygulanır (madde 40).

• Onay almaksızın gıdayı piyasaya arz edenlere idari para cezası uygulanır (madde 40).

• Risk durumunda Bakanlık tarafından alınan tedbirlere uymayanlara idari para cezası uygulanır (madde 40).

• Eğitimli personel istihdam etmeyenlere idari para cezası uygulanır (madde 40).

• Taklit ve tağşiş yapanlara idari para cezası uygulanır. Gıdanın mülkiyeti kamuya geçer (madde 40).

• Hijyen kurallarına uymayanlara idari para cezası uygulanır (madde 41).

İmha işlemleri, tüm masrafları mülk sahibine ait olmak üzere Bakanlığın gözetiminde gerçekleştirilir. İdari para cezaları otuz gün içinde ödenir (madde 40). İlgililer, adli yaptırım gerektiren fiillere karşı ceza muhakemesi hukuku çerçevesinde hak arayabilirler. İlgililer, idari yaptırım gerektiren fiillere karşı idari yargı mercileri nezdinde dava açma hakkına sahiptir.

SONUÇ

Toplum sağlığı açısından bireylerin yeterli ve güvenli gıdalarla beslenmesi gerekmektedir. Gıda güvenliğine yönelik tehditlerin zarara dönüşmesini önlemede, gıda mevzuatının uygulanmasından sorumlu birimlerin alacağı tedbirler önemli bir yere sahiptir. Türkiye'de gıda mevzuatının uygulanmasıyla ilgili görev ve yetkileri düzenleyen kanun 2010 yılında yürürlüğe girmiştir. Gıda mevzuatının uygulanması faaliyetlerini yürüten Tarım ve Orman Bakanlığına; gıda kodeksini hazırlamak, hijyen koşullarını belirlemek, yeni gıdalara ilişkin düzenlemeler yapmak, risk durumunda gerekli tedbirleri almak ve resmi kontrol faaliyetlerini yürütmek gibi pek çok önemli görev verilmiştir. Bu görevi yerine getirmek üzere ilgili birimlere; gıda maddelerine ilişkin düzenlemeler yapma, gıda işletmelerine izin verme ve piyasa faaliyetlerine yönelik tedbirler alma yetkisi tanınmıştır. Gıda güvenliğini sağlamak amacıyla idari yaptırımlar uygulayabilen bu birimler, gerektiğinde yargı mercilerine de başvurabilmektedir.

Bu konudaki diğer değerlendirmeler için bkz. Kaşlı, Enver. 2023. “Food Safety and Law Enforcement in Türkiye”. Akademik Gıda 21 (2): 198-201. https://doi.org/10.24323/akademik-gida.1351195.