Başvurucunun, ortaöğretim kurumunda örgün eğitim öğrenim dışına çıkarma disiplin cezası alması sonrasında eğitim öğrenim hakkının ihlal edildiğine dair yaptığı bireysel başvuru sonucunda Anayasa Mahkemesi (AYM); eğitim öğrenim hakkını nerede ise tümü ile ortadan kaldıracak nitelikte olan disiplin cezası yoluyla müdahalenin yalnızca Milli Eğitim Bakanlığı Ortaöğretim Kurumları Yönetmeliği'ne ve dolayısıyla bu hakkın sınırlandırılmasının Anayasa m.13'e açıkça aykırı olarak, yani yasal düzenleme olmadan sadece bir idari işleme dayandığı, idari işlemin dayanağını teşkil eden Yönetmeliğin de disiplin yaptırımları bakımından çerçevesini çizen şekli anlamda kanunun da bulunmadığı gerekçeleriyle, yapılan müdahalenin en başta “kanuni dayanağı” olmadığından, eğitim öğrenim hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir (Anayasa Mahkemesi Birinci Bölüm, 06.03.2024, Başvuru no: 2020/34927).

Bu karar özellikle; AYM'nin bireysel başvurularda yaptığı kanuni dayanak, meşru anayasal amaç ve ölçülülük şeklindeki inceleme kriterlerini anlayabilmek bakımından önemlidir.

1982 Anayasası “kanunilik” ilkesine ilişkin iki temel kurala yer vermektedir. Bunlardan birincisi, Anayasanın “suç ve cezalara ilişkin esaslar” başlıklı 38. maddesinin 1. fıkrasında düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesidir. İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi (İHAM) gibi, AYM de bireysel başvuruları incelerken “suç” ve “ceza” kavramlarını özerk biçimde yorumlamakta ve iç hukukta klasik anlamda “suç” veya “ceza” teşkil etmeyen bazı kural ve yaptırımları da “suçta ve cezada kanunilik” kapsamında değerlendirmektedir.

Bu doğrultuda AYM; örneğin idari para cezalarını “ceza” kategorisine dahil etmekte ve daha esnek uygulanabileceğini belirtmekle birlikte, idari para cezalarına ilişkin uyuşmazlıklarda suçta ve cezada kanunilik ilkesinin uygulanacağını kabul etmektedir.[1] Buna karşın, disiplin suçları ve cezaları için durum biraz farklıdır. Her ne kadar AYM norm denetimine ilişkin bazı kararlarında Anayasa m.38’in disiplin hukukunda uygulanabileceğini kabul etmişse de[2] Mahkemenin bireysel başvuru kararlarında aksi yönde bir eğilim içinde olduğu görülmektedir. Gerçekten AYM; birçok kararında kişiye isnat edilen eylemlerin Türk Ceza Kanunu’nda suç olarak düzenlenip düzenlenmediği, bu eylemlerin herkes tarafından gerçekleştirilmesinin mümkün olup olmadığı ve disiplin yaptırımının hürriyeti bağlayıcı ceza sonucuna neden olup olmadığı ölçütlerini uygulayarak, çeşitli disiplin yaptırımlarının Anayasa m.38 ile İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi (İHAS) m.7’nin ortak koruma alanı dışında kaldığını kabul etmiştir.[3] Disiplin cezalarının bireysel başvuru hukukunda “ceza” olarak nitelendirilmemesi, bunlara ilişkin uyuşmazlıkların suç isnadının karara bağlanmasına ilişkin uyuşmazlıklar olarak kabul edilmemesi ve buna bağlı olarak adil/dürüst yargılanma hakkının (Anayasa m.36, İHAS m.6) cezai boyutunun kapsamına alınmaması sonucunu doğurmaktadır.

Bununla birlikte, disiplin cezalarına ilişkin uyuşmazlıkların bireysel başvuruya konu edilemeyeceğini ve kanunilik güvencesinin disiplin hukukunda uygulanamayacağını söylemek de doğru değildir. Burada, “kanunilik” ilkesine ilişkin ikinci anayasal güvence gündeme gelmektedir. “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı Anayasa m.13, temel hak ve hürriyetlerin ancak kanunla sınırlanabileceğini belirtmektedir. Disiplin cezasının bir temel hakka veya hürriyete müdahale teşkil etmesi durumunda, m.13’de öngörülen kanunilik güvencesi devreye girmekte ve disiplin suçu ile cezasının kanunla düzenlenip düzenlenmediği incelenmektedir. Bu inceleme sonunda AYM; disiplin suçunun veya cezasının kanuna dayanmadığını yahut kanuna dayanmakla birlikte kanunun belirlilik ve öngörülebilirlik ölçütlerini karşılamadığını tespit etmesi hâlinde, müdahaleye konu olan hakkın ihlal edildiğine karar vermektedir.

Nitekim AYM; Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumunda kalan yükseköğretim öğrencilerine yönelik olarak yalnızca Yönetmelik hükmüne dayanılarak uygulanan disiplin cezalarını ifade özgürlüğü (Kardelen Hasret Kaygusuz, B. No: 2017/38607, 18/5/2021) ile toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkı (Bedran Ali Ertuğrul, B. No: 2018/20407, 12/4/2023) kapsamında incelediği kararlarında, disiplin suç ve cezalarına ilişkin temel ilkeleri ve bu alandaki düzenlemelerin çerçevesini belirleyen, disiplin cezası gerektiren fiilleri en azından genel hatları ile ortaya koyan ve amacı ile kapsamı bakımından yeterince belirli veya öngörülebilir bir kanuni düzenlemenin bulunmaması halinde, disiplin cezasıyla karşılaşma ihtimali bulunan kişilerin kanuni bir güvenceden yararlanamayacağını kabul etmiş ve bu nedenle sözkonusu müdahalelerin “kanunilik” şartını karşılamadığı sonucuna ulaşmıştır.

AYM, daha yakın tarihli bir kararında aynı değerlendirmeleri Milli Eğitim Bakanlığı Ortaöğretim Kurumları Yönetmeliği uyarınca hakkında disiplin cezası uygulanan bir lise öğrencisinin yaptığı başvuruda dile getirmiştir (S.Ü. [1. B.], B. No: 2020/34927, 06.03.2024). Bu olayda başvurucu, lise öğrencisiyken sınıf arkadaşını bıçakla yaralamaya teşebbüs ettiği gerekçesiyle disiplin soruşturmasına tabi tutulmuş ve anılan Yönetmeliğin “Disiplin cezasını gerektiren davranış ve fiiller” başlıklı 164. maddesi uyarınca örgün eğitim dışına çıkarma cezasıyla (m.164/4(ı)) cezalandırılmıştır. Başvurucu hakkında yürütülen ceza soruşturmasında ise, yeterli delil bulunmadığı gerekçesiyle kovuşturmaya yer olmadığına karar verilmiştir. Başvurucunun disiplin cezasının iptali istemiyle açtığı dava ilk derece mahkemesince kabul edilmiş, ancak istinaf incelemesinde bu karar kaldırılarak davanın kesin olarak reddine karar verilmiştir.

Başvuruyu Anayasa m.42’de güvence altına alınan eğitim öğrenim hakkı kapsamında inceleyen AYM; ilgili Yönetmeliğin “Dayanak” başlıklı 3. maddesinde belirtilen Kanunlarda, Kanun Hükmünde Kararnamede ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde ortaöğretim öğrencilerine uygulanabilecek disiplin suç ve cezalarına ilişkin bir hüküm bulunmadığını, dolayısıyla ortaöğretim öğrencilerinin hangi fiillerinin hangi disiplin yaptırımını gerektireceğini genel hatları ile belirleyen, yeterince açık ve öngörülebilir bir kanuni düzenlemeden söz edilemeyeceğini, idarenin kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla düzenleyici işlemler yapabileceğini, ancak temel hak ve özgürlüklere ilk kez bu işlemlerle sınırlama getiremeyeceğini ve olayda disiplin cezasının yalnızca bir yönetmelik hükmüne dayanılarak uygulandığını belirterek, başvurucunun örgün eğitim öğrenim dışına çıkarılması suretiyle eğitim öğrenim hakkına yapılan müdahalenin “kanunilik” şartını taşımadığı sonucuna ulaşmıştır.

Önce emir ve yasaklar ile yaptırımları bakımından “kanunilik” ilkesine yaklaşımımızı ortaya koymak isteriz:

Adli suç, kabahat veya disiplin suçu ve cezalarının, gerek Anayasa m.13 ve gerekse Anayasa m.104/17 gereğince kanunlarda tanımlanması gerektiğini, yani yönetmeliklerin dışında karar veya kararnamelerle suç, disiplin suçu, kabahat ve cezalarının belirlenemeyeceğini düşünmekteyiz. Bununla birlikte; suçların, kabahatlerin ve disiplin suçlarının cezalarının kanunla gösterilmesi gerektiği, ancak kapsamı ve şartları belirtilmek suretiyle suçların “açık hüküm” olarak da bilinen düzenleyici işlemlerle öngörülebileceği söylenmektir (“Suç ve cezalara ilişkin esaslar” başlıklı Anayasa m.38/1-3 ve “Kanunilik ilkesi” başlıklı 5326 sayılı Kabahatler Kanunu m.4). Bu görüşe katılmadığımızı, suç ve kabahat kabul edilen tüm fiiller ile cezalarının ancak kanunla koyulabileceğini savunmaktayız. “Suçta ve cezada kanunilik ilkesi” başlıklı Türk Ceza Kanunu m.2’de olduğu gibi, suç ve cezalar yalnızca kanunla öngörülebilir.

Ancak AYM’nin bu konuda farklı görüşte olduğu anlaşılmaktadır. Yazı konumuza giren meselelerde kullanılan “kanuni dayanak” ölçütü, ceza hukukundaki suçta ve cezada kanunilik ilkesinin gerekleri kadar sıkı yorumlanmamaktadır. Nitekim AYM; “disiplin suçlarıyla ilgili genel ilkeleri ortaya koyan, çerçevesini çizen ve disiplin cezalarını gerektiren eylemleri genel hatlarıyla da olsa belirleyen, belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli, amaç ve kapsamı belirlenebilir veya öngörülebilir” bir kanuni düzenlemenin mevcut olup olmadığını sorgulamaktadır (S.Ü. [1. B.], B. No: 2020/34927, 6/3/2024, § 34). AYM aynı esnek yorumu idari yaptırımlarda da benimsemektedir (Ligero Tekstil Gıda Sanayi ve Dış Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2022/6576, 24/2/2026, § 57-58). Bu yaklaşım uyarınca AYM; yaptırımların kapsam ve koşullarının çerçevesinin kanunla belirlenmesini zorunlu görmekle birlikte, bu çerçevenin içeriğinin genel ve düzenleyici işlemlerle idare tarafından doldurulabileceğini kabul etmektedir.

AYM’nin ortaya koyduğu bu temel kuralın Anayasa m.13’ün ve normlar hiyerarşisinin bir gereği olduğu tartışmasızdır. Aksi takdirde, temel hak ve hürriyetlerin ancak kanunla sınırlandırılabileceği kuralı anlamsız kalacaktır. Bu durumda, yönetmeliklerle belirlenen disiplin suç ve cezaları bakımından belirli ve öngörülebilir kanuni düzenlemelerin bir an önce yapılması gerekmektedir. Millî Eğitim Bakanlığı tarafından yayımlanan bilgilere göre ülkemizde 5 milyondan fazla ortaöğretim öğrencisi bulunmaktadır.[4] Dolayısıyla; AYM’nin bu kararı, yalnızca S.Ü. kararında tespit ettiği kanunilik sorunu milyonlarca öğrenciyi ve binlerce eğitim öğretim kurumunu doğrudan ilgilendirmektedir. Eğitim öğretim kamu hizmetinin sağlıklı bir şekilde yürütülebilmesi ve bu hizmetin sunulduğu kurumlarda düzenin sağlanabilmesi için idarenin etkili ve yeterli hukuki araçlara sahip olması gerekmektedir. Bu araçların sağlanması ise kanun koyucunun görev ve sorumluluğundadır.

Sonuç olarak; AYM’nin suç, kabahat, disiplin suçu konularında fiiller yönünden benimsediği “açık hüküm” görüşünü kabul etmediğimizi, ihlal kararına katıldığımızı, çünkü ihlale konu işlemde hiçbir yasal dayanak bulunmadığını, disiplin suçu ve cezası yönünden kanuni dayanak olmaksızın ve sadece Yönetmelik hükümlerine dayanmak suretiyle disiplin cezası uygulandığı, bu disiplin işleminin ve kararının açıkça hukuka aykırı olduğu görülmektedir.

Prof. Dr. Ersan Şen

Doç. Dr. Erkan Duymaz

(Bu makale, sayın Prof. Dr. Ersan ŞEN tarafından www.hukukihaber.net sitesinde yayınlanması için kaleme alınmıştır. Kaynak gösterilse dahi makalenin tamamı özel izin alınmadan kullanılamaz. Ancak alıntılanan makalenin bir bölümü, aktif link verilerek kullanılabilir. Yazarı ve kaynağı gösterilmeden kısmen ya da tamamen yayınlanması şahsi haklara ve fikri haklara aykırılık teşkil eder.)

----------

[1] hukukihaber.net/idari-yaptirimlarda-kanunilik-ilkesi-ve-kanunilik-guvencesi

[2] Örneğin; AYM, E.2014/100, K.2015/6, 14.01.2015

[3] Örneğin; B.Y.Ç. [2. B.], B. No: 2013/4554, 15/12/2015, § 34; Selçuk Özbölük [1. B.], B. No: 2015/7206, 14/11/2018, § 41; Abdulhakim Şendül [1. B.], B. No: 2017/26742, 17/11/2021, § 49-50.

[4] 2024-2025 örgün eğitim istatistikleri https://sgb.meb.gov.tr/www/quot2024-2025-orgun-egitim-istatistikleri-yayimlandiquot/icerik/771